加强教育和监管，推进问责制度常态化建设

甘薯研究所    刘  刚

　　近年来，随着经济社会的快速发展，一些影响社会稳定的公共卫生、治安、安全、环境的重大事件也不断发生，给人民群众的生命财产造成严重的危害，对社会稳定带来极大的影响。一次又一次的问责风暴既表明了中央和各级党委政府的重视，也是社会民主政治发展的重要标志。问责风暴给人们带来更多的思考：领导干部和主管部门应该如何履行职责，对领导干部问责应如何启动，被问责的领导干部如何使用？人们关注领导干部问责风暴，不仅是关注受问责干部的处置和去向，更重要的是关注由于领导干部的失职渎职，人民群众的生命财产造成的极大损失，培养一名领导干部社会要付出很大的代价，但人民群众生命财产的损失更是无法挽回的。人们在反思，这些事件的发生是正常的吗？是我们社会前进和发展所必须付出的学费吗？人们更多地希望通过一次次问责风暴能形成一套较完整的社会规范，使领导干部和全社会增强责任意识，最大程度地少走不该走的弯路，减少本不该付出的沉重代价，使我们的社会更加健康地向前发展。因此，问责制度必须和教育、监管相结合，按照惩治和预防腐败工作的总体思路，构建教育、制度、监督和惩处相结合的行政问责体系，从源头上减少造成严重社会影响和重大经济损失的事件发生，保持社会的和谐稳定和健康发展。
     一、要增强领导干部的科学发展意识
     近年发生的黑砖窑事件、重大煤矿安全事故和重大环境污染等事件，给人民群众的生命财产造成了极大的损失，对社会发展造成了极其严重的影响。究其原因，既有个人功利因素的影响，更重要的是政绩考核的指导性偏差，是不顾科学发展而得到的惨痛教训。许多地方以“发展”论英雄，以GDP排座次，将GDP作为干部提拔任用的硬杠子，层层下达指标。一些领导干部往往以“经济建设为中心”和“发展地方经济”为借口，置国家的政策于不顾，置人民群众的生命财产安全于不顾，背离科学发展观的要求，忽视以人为本的理念，对安全隐患视而不见，对环境污染企业大打保护伞，“坚定不移”地走“先发展，后治理”的路子，最终酿成一个又一个悲剧。科学发展观是胡锦涛为总书记的党中央总结了二十多年我国改革开放和现代化建设的成功经验提出的重大战略思想。这是对单纯追求经济指标，不顾社会和环境代价的发展观念的重大调整。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。政绩考核是引导领导干部行为的指挥棒，必须改变以GDP排名为主的考核制度，建立能综合反映一个地区经济发展、社会发展和可持续发展的考核体系，同时要有群众评价的民生改善、社会和谐、党风政风及人民幸福指数的考核指标。要以人民群众是否得实惠，是否满意为主要标准进行政绩考核，认真落实科学发展观，树立正确的政绩观，以人为本，以社会的可持续发展为指导，切实保护好广大人民群众的生命财产安全。
     二、要增强领导干部的责任意识
     领导干部是人民的公仆，领导者手中的权力是人民给的，有权必有责，无论是滥用权力还是失职、渎职，都要承担相应的责任。长期以来，一些领导干部不能认识到权力的责任，玩忽职守、失职渎职，给国家和人民的生命财产带来巨大损失，造成严重的社会影响，如襄汾事件，矿主违法生产，监管部门监管打击不力，导致260多人死亡。这并非天灾而是人祸。对于这样一些行为，如不去追究责任，不给予严肃处理，势必严重影响党和政府的执政能力和执政地位，对于三鹿奶粉事件，由于人为往奶粉里掺加了化工原料三聚氰胺，导致6200多名婴幼儿患病，反映出奶制品市场混乱,监管机制存在漏洞、当地官员没有认真履行职责等种种问题。这些事件说明了同样一个问题，那就是我们少数领导干部的麻木不仁，忘记了自己肩上为人民服务的天职。要建立明确的工作责任制，在很多情况下，上下级的工作责任不分，以城市拆迁为例，市长直接管到一个拆迁户的拆迁问题，和谐拆迁的原则也讲，但不拿出具体合理的政策，拆迁的时间是规定的，就看工作人员的能力了，以政治优势代替市场原则，非法拆迁、强行拆迁的事件不断发生，因拆迁在全国造成的恶性事件数不胜数，拆迁成为城市建设的老大难问题。如此造成的后果根本无法追究责任。为什么“钉子户”那么多？问题的原因不在于人民群众落后和愚钝，而是领导干部不将人民利益放在突出位置，忘记了自己肩上的责任。针对这些不顾人民利益的行为，胡锦涛总书记在讲话中指出：“这些事件再一次告诫我们，只有抓紧解决党员干部队伍中存在的突出问题，使全党同志始终坚持立党为公、执政为民，始终坚持以人为本，始终把人民群众安危冷暖放在心上，中国共产党才能更好地带领广大人民群众为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。”面对近年来发生的一件又一件重大责任事故和影响社会稳定的事件，每一个党员、干部都要认真反思，进一步增强责任意识，切实履行好职责，当好人民的“守夜人”，在发生重大责任事故时，领导干部要从责任和道德的层面主动承担责任，期望更多主动型的“行政担责”代替被动型的“行政问责”。
　　三、要严格执行行政问责的制度规定
　　近日，中央颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这对于加强领导干部责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，提高各级领导干部的执政能力和执政水平具有重要意义。但如何实行好这一规定，充分发挥问责制度的作用还需完善具体的实施办法。一是要将问责制度的执行贯穿于各项工作之中。社会管理是一项庞大而复杂的系统工程，面广量大的社会管理方面的问题需要各个部门检查和落实。对重大有影响的事件，社会关注度高，行政问责易于进行；但对错误决策、用人失察、违规审批、乱设许可等非直接行政行为就很少追究责任。重大安全事故毕竟不会经常发生，只要不出大事就不会被问责。这样做的后果不利于增强全社会的责任意识。千里之堤，溃于蚁穴，小洞不补，大洞吃苦。要从重大有影响的事件中查找问题发生的必然规律，各系统、各部门都要制定严格的工作责任制，形成指向明确、措施刚性、程序规范的问责体系，对工作失职 ，给经济社会带来重大损失的责任人员进行责任追究，增强全体管理人员的责任意识，以避免重大问题的发生。二是要落实领导责任，做到失责必究。重大有影响的事件屡屡发生，很重要的原因就是责任追究制度执行不严肃。在一些地方，官官相护已成为官场通病，而“问责”不过是一个象征性的动作和平息众怒的权宜之计。有的以下级干部为替罪羊而免于处理，有的以免职、调任等所谓“组织处理”的办法规避群众视线，不去追究相应的纪律责任和法律责任，等事情过去，群众的不满情绪平息之后，被问责者往往官复原职——要么异地做官，要么平调到其他岗位，处罚变成了保护。对这种官场把戏，群众深恶痛绝。只有问责成为日常政治中一种必然的制度宿命——就像机器一样，当违规者触动了违法违规的开关后，问责程序立即自动运转起来，追究违规者相应的责任，只有这一切成为稳定、必然的制度，才能给官员确定的预期，才真正形成制度性威慑。否则官员只会对同僚被问责充满“碰上了就自认倒霉”的同情，而不会反思自身的职责。被问责者也会毫无愧疚之感，认为自己不过是一只平息民怨的替罪羊。因此，对发生重大有影响的事件，一定要分析事件原因，查清责任，对负有领导责任的干部必须进行问责处理，防止以“集体领导”等借口推卸责任，逃避追究，维护问责制度的严肃性。三是要完善问责干部的复出机制。目前，问责制度已在全国各地普遍实行，现在应尽快建立官员复出机制，使受问责官员的复出制度化、规范化。在什么情况下、什么人可以复出，复出的原因是什么，都应该明明白白地公之于众。因为这些人被免职或辞职的时候，不可避免地成了社会各界关注的焦点，那么，当他们复出的时候，也同样要有个对公众告知的程序。党的纪律处分条例规定，受某一处分的党员干部在一定时间内不能提拔重用或担任原职级领导干部，而在实际执行中却变成过一定时间必然提拔或恢复原职级的同义语，仿佛受问责的干部为党和政府、为社会承担了责任，是有功之臣。官员复出过程不公开、不透明，违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，也在形式和过程上，破坏了公众对政策的信任感，削减了问责制度的严肃性，削减了对他人的警示。对承担领导责任的干部追究责任并不是说对其一棍子打死，人非圣贤，孰能无过，对受问责的干部，并不是要苛刻地进行处罚，而是要警示人们吸取教训。要区别责任的性质进行处理。对违反刑法，受到法律制裁的责任者，绝不能重新启用；对不负有直接责任，或刚上任不久就发生突发事件“承担领导责任”而被免职的，则应根据本人能力和工作需要按照程序进行任用。被问责官员的复出除按制度规定的时间外，应以工作实绩为主，复出的过程应当公开、透明，让大家看个明白。
　　四、要加强舆论监督体系建设
　　由于我国的行政问责制度还刚刚建立，一方面缺少“失职就必须担责”这种责任伦理的驱动，另一方面缺乏一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制，在很多情况下，人民群众所反映的问题不能得到及时有效的解决，更谈不上责任追究，许许多多事件正是通过舆论的曝光，在强大的舆论压力下，相关部门才处理问题或启动问责程序的。如张海超开胸验肺事件，有关部门不将农民工的生命当回事，对张海超的申诉置之不理，漠然处之，才逼使张海超走上了开胸验肺的无奈之路。而当开胸验肺这一事件经媒体曝光后，有关领导部门才开始问责，对有责任的局长、站长进行了免职处理，这从一个方面说明了舆论监督的重要作用。一是要进一步增强舆论监督的作用。舆论作为一种社会意识现象和无形的社会力量，渗透在社会生活的各个领域，能够形成强大的社会声势，对社会权力、公共政策形成监督、约束和制衡。马克思早就指出，舆论是一种“普遍的、无形的强制力量”，舆论监督是“另一个法庭—社会舆论的法庭”。在信息社会，特别是网络的应用，更使舆论监督的作用和影响大大超出以往任何时候。在问责制度的推进和监督上，舆论这一“第四种权力”发挥着不可替代的作用。二是要保证广大人民群众的知情权、参与权和监督权。很多涉及社会稳定事件是由于群众不知情或被一些别有用心人利用而引发群情激化的事件，这就要求主管部门及时将事件的真相告知于众，要本着积极、负责、科学的态度处理有关问题，广大群众一定会理解和支持的。同时，要按照政务公开的有关要求完善相关制度。积极推进政务公开、党务公开、村务公开，凡是涉及民生和社会安全的重大事项都要向社会及时公开，保障人民群众的知情权，以利于人民群众的监督。三是要建立和完善重大舆论信息报送制度。党委和政府要重视社会舆论和重大信息的报送制度，通过建立书记信箱、市长信箱及各部门的重要信息报送系统，畅通社情民意诉求渠道，广泛征集涉及公共安全和社会公共利益的信息报告，及时掌握不稳定、不安全的苗头性信息。对已经发生的影响社会稳定和安全的事件，要及时采取措施，做到查明原因、减少损失、消除隐患、厘清责任、维护发展。纪检监察机关和有关部门要对舆论监督所反映的问题及时梳理，查清事实，及时追究责任。四是要实行重大社会关注问题处理公示制度。对社会舆论和人民群众反映的涉及社会公共安全的问题要建立督查制度，明确处理责任，对属于责任部门办理的事项要限时办结，并将处理情况向社会公布，接受人民群众的监督。
　　五、要加大行政效能监察的力度
     很多重大有影响事件的发生不是偶然的，与行政管理部门不依法履行职责有直接关系。如襄汾矿难、三鹿奶粉事件等暴露出监管部门监管打击不力，行政监管工作没有贯穿到各项工作始终，如同虚设。事实上，许多特大安全事故的发生正源于日常监管缺乏下一点点问题的缓慢积累——一次次违规审批不了了之，一次次监管失职轻松过关，一次次乱设许可没有追究，久而久之就给大事故埋下了隐患。发生重大事故后再启动问责制，可能有暂时的震慑，但如果不从源头上治理，久而久之，只会增加人们的投机心理，同时，给社会造成的损失是无法挽回的。
     改善行政管理，提高行政效能是我国《行政监察法》规定的对行政机关进行行政监察的重要工作内容，行政监察机关要对行政机关的效能进行监察，既要推进行政机关改进工作作风，优化发展环境，促进发展，又要督促行政机关履行职责，规范和约束社会法人的行为，保证经济社会健康发展。同时，行政效能监察和行政督查，也是对行政机关和行政人员进行问责提醒的有效形式，有利于增强领导干部和行政人员的责任意识。当前要着重做好以下几个方面的工作：一是要加强行政监察机关的主体建设。当前，行政效能监察的力度远不能适应社会发展的需要，监察机关和纪检机关合署办公，重点工作是放在查处违法违纪案件和进行专项治理上，效能监察大都采用诸如万人评议机关等集中式活动的方式进行，有的地区是由机关党委组织进行，有的地区成立作风建设办公室，有的地区是由几家单位联合进行。由于机构人员不固定，缺少相应的法规制度作保证，这样做的后果是行政机关履行职责的情况得不到及时的检查，所产生的问题得不到及时、严肃、规范的处理。因此，要根据社会发展的实际需要加强效能监察的各项工作，在机构设置、人员配备、职能划分等方面加以明确。二是要完善行政效能监察的各项制度。行政问责要由集中式、专项治理等方式走向经常化、制度化的轨道。云南省近期在推进政府转型，建立科学的问责机制上进行了探索，建立了一系列可行的运行机制，五个月的时间内对422名行政不作为、乱作为的官员进行了问责，标明了行政问责常态化的趋势。要明确各行业、各部门的行政效能监察的管理体制和工作计划，将行政监察工作延伸到行政管理的各个领域和环节之中，及时发现政府机关日常运行中的不良行为，发现管理上、制度上、监督制约机制上存在的问题，对行政不作为或乱作为等问题提出监察建议，督促行政机关及时改进。并将行政执法部门的效能监察结果作为单位考核的重要指标。三是要加大对违法行政行为的惩处力度。事实证明，许多重大事件的背后都有领导干部和行政执法人员贪污腐败、循私枉法的问题。一些人不给好处不办事、不管事，给了好处乱办事甚至办坏事。黑砖窑事件，暴露出一些党员干部和公职人员为非法砖厂、非法煤矿等充当“保护伞”，从中谋取私利的违法违纪行为。对于沱江大桥跨塌事件，施工方偷工减料，存在质量问题，一些领导干部不闻不问，工作严重失职。因此，在加强行政人员依法行政意识和社会责任意识教育的同时，要及时发现和查处效能监察中发现的行政违法行为，特别要加大对重大事件背后违纪违法行为的责任追究和惩处力度，从而建立和完善行政监察的长效工作机制，将事后问责与事前预防和事中监督相结合，推进领导干部问责制度的常态化和规范化。