基于加快预算执行进度的分析与思考

农业信息研究所  刘  俐

   部门预算管理包括预算编制、预算执行和收支决算三个部分。预算执行是预算管理的核心部分，预算执行好坏直接反映预算编制是否科学合理，直接影响收支决算的结果。本文以加快预算执行进度为切入点，重点分析预算执行中存在的问题，并就又好又快地执行预算提出相关对策建议。

一、加快预算执行进度的提出

1、国家不断加大科技投入

“十一五”以来，国家调整科技投入结构，不断加大科技投入。以中国农业科学院为例，2008年全院财政经费超过20亿元，连续4年增长超过10%，比“十五”期末经费总量翻了一番以上[1]。尤其是科研经费有了较大幅度的增长，2009年我院科研项目合同经费11.6亿元[2]，是2005年我院科研项目合同经费4.2亿元的2.76倍[3]。

2、预算管理面临新问题

科技投入的大幅度增加使预算管理的重点从预算编制（申请经费，要钱）转向预算执行（加快执行，花钱），加快预算执行进度，规范使用资金已成为预算管理的重要内容之一。这一变化源于近几年来财政支出进度偏慢，财政资金运行效率和使用效率较低，预算执行达不到财政部的序时进度指标和均衡预算要求，出现“四个不均衡”，即执行进度在时间上不均衡、部门之间不均衡、科目之间不均衡、基本支出和项目支出不均衡[i]，形成大量结余资金，造成财政资金的闲置。笔者对国家审计署在“56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”公告中所附的35个部门2009年预算执行总体情况表进行了汇总，得出的统计数字反映出35个部门2009年末共结余资金1973757.18万元，其中项目支出结余1845176.28万元，占结余总额的93.5%。具体到中国农科院，财政部2009年给农业部下达的预算执行年度进度指标是88%，但截止到8月底，中国农科院执行进度是41.33%，低于序时进度25.34个百分点，主要问题是项目支出进度失衡，基建项目和科学技术类项目执行进度明显偏低，结余资金较多[ii]。

3、各级主管部门采取刚性措施加快预算执行

预算执行缓慢的问题引起各级主管部门的高度重视。2008年8月，财政部下发《关于切实抓好预算执行进度有关工作的通知》（财办[2008]32号），提出七项管理措施。为落实财政部通知要求，2009年农业部和中国农业科学院四次召开财务工作会议和加强预算执行进度管理座谈会，对加快预算执行进行专题研究；通过下发通知、通报和开展财务检查，督促加快预算执行进度；探索加强预算执行管理长效机制，出台了《农业部部门预算执行进度管理暂行办法》（以下简称“管理办法”），确立了预算支出月度计划制度、实际执行进度月报及约谈制度、执行进度与预算安排挂钩制度、净结余资金调剂制度等六项制度，明确了加快预算执行的管理部门与领导责任，建立了预算执行进度与下年度部门预算“一上”、下年度部门预算“一下”以及本年度预算调整挂钩的操作方式。这些措施特别是“管理办法”中的刚性措施对加快预算执行进度起到了积极的促进作用。但是，在部门预算执行中仍然存在一些问题，既有执行速度问题（支出进度缓慢），也有执行质量问题（支出不规范），有的问题还属于“屡审屡犯”的老问题。

二、预算执行中存在的问题及原因分析

笔者对国家审计署在“56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”公告中所披露的问题进行了归纳，预算执行中主要存在以下三个方面的问题：

（一）预算执行不到位，结余资金比例较大

1、因项目预算年初未细化到具体单位和项目而影响资金使用和预算执行进度。部门工作安排与部门预算安排不能很好地衔接，导致部分部门预算年初难以细化到具体项目和单位，有的部门项目预算直到第三季度甚至第四季度才逐步细化，经财政部批复后下达到预算单位已近年底，以致形成结转资金；有的部门以追加预算形式将项目预算分配到项目单位，造成项目单位“上半年苦苦等钱，下半年突击花钱”；还有的项目预算未细化到具体支出项目，导致预算执行中存在一定的随意性。

2、预算执行率低。主要原因一是项目申报不严肃，项目审批不严格，在项目已有结余情况下又申报并获批项目预算形成累计结余；二是项目论证不科学，或无法实施造成结余，或未按实际情况编制预算，以致经费安排超过需求形成结余；三是项目前期工作不充分，如项目储备不足，政府采购招标询价、进口产品购置审批等工作没有提前动手，造成执行缓慢；四是部分建设项目进展迟缓，有的一拖几年，造成大量资金闲置。

（二）预算管理不够严格和规范

1、以拨代支。有的部门或所属单位未按项目执行进度拨款，而是将项目经费一次性拨给项目承担单位并在会计记账时直接列支出，造成多记支出而实际形成年底结余，有的甚至到年底根本没有支出。

2、超预算支出。多为以前年度财政拨款项目结余未纳入当年部门预算统筹安排而造成超预算支出。

3、未严格执行政府采购规定。有的单位在采购仪器设备时未按规定履行招投标手续，有的单位未经审批擅自变更采购方式，还有的单位在采购电脑、服务器、计算机软件、电梯等设备时未按规定实行政府采购。

（三）一些部门及所属单位违反财经制度规定

1、预算执行中扩大支出范围。主要是未严格按照预算规定的支出用途使用资金，挤占挪用财政资金，违规发放津贴补贴。其表现形式最普遍的是人员经费挤占公用经费，基本支出挤占项目支出，在项目经费中列支人员经费、公用经费；其次是用专项经费弥补其他项目的超预算支出；再就是超标准发放人员费用等。

2、转移、套取财政资金。有的单位以会议费、课题费等名义，转移资金发放劳务费，购买礼品；有的单位将课题费付给外单位代管，从中报销办公用品、支付劳务费；还有的单位通过截留项目收入、虚列工资、会议费、实验费等方式套取财政资金违规发放职工福利。

3、收入未纳入本单位预算管理。有的单位通过多计支出、少计收入将财政资金放在法定账簿之外核算；有的单位采取隐瞒截留收入等方式，账外存放现金，形成“小金库”；还有的单位将本级收入分别放在几家下属单位核算，用于发奖金、福利和送礼。

4、接受和使用虚假发票列支等。这个问题比较普遍，从国家审计署抽查56个中央部门已报销的29 363张可疑发票中，有5170张为虚假发票[4]；有的单位用假发票或不合规发票报账，套取财政资金违规发放奖金、津补贴、福利等。

通过对以上存在的种种问题进行分析，不难发现其中既有主观因素，也有客观原因。

（一）主观因素

1、预算意识不强。一方面掌握财政资金审批权的主管部门在预算审查环节论证不足，在预算批复环节时滞过长，对预算执行环节监管不力；另一方面项目/课题的第一责任人认识有偏差，申报项目时尚能按照要求编预算，执行中往往打折扣，认为项目经费要来了就归项目/课题所有，想什么时候用就什么时候用，想怎么用就怎么用。这不仅使预算执行中出现问题，也给科研经费使用中的不端行为甚至科研腐败创造了机会。

2、法制观念淡漠。出现违反财经制度规定问题的单位或个人，有的是疏于学习不懂法，思想认识模糊，认为只要不贪污，不把公家的钱揣进个人腰包就没事儿，“我的收入我做主”；有的是明知故犯，为了实现小团体的利益而变相损害国家和纳税人的利益；还有极少数人贪欲膨胀，为谋取私利想方设法把国家和单位的资产变为个人的不正当收益。

3、“潜规则”日渐盛行。“潜规则”是在正式规定的各种制度之外, 在种种明文规定的背后, 实际存在着的一个不成文又获得广泛认可的规矩, 一种可称为内部章程的东西[iii]。近些年来假发票逐渐形成“市场”，这从人们在手机上经常收到一些代开发票、支票提现“业务”的垃圾短信，以及街头低声叫卖“发票”的招揽便可略见一斑。这种现象之所以存在并有蔓延之势，主观上是某些单位某些人缺乏自律，从正规渠道行不通的事情则想方设法绕行“旁门左道儿”，客观上是一些不法分子为不守规矩的人“开绿灯”提供方便；而他们的共同点是钻法律和制度不完善的空子谋取不正当利益，使得假发票逐渐发展成为一种“潜规则”，其后果是腐蚀人的思想和灵魂，扰乱市场经济秩序，摧毁社会公平诚信。

（二）客观原因

1、投入结构不协调。笔者对国家审计署2010年第19号审计公告所附的35个部门2009年预算执行总体情况表进行了汇总统计（见表1）：（略）

从表1可见，人员经费支出超过预算1.5%；项目支出结余高达26.6%。这反映出我国财政投入结构不协调，一方面是基本支出与项目支出比例不协调，基本支出的比例偏低，保障不足；另一方面项目支出本身比例不协调，各类科研项目经费管理办法均不允许列支本单位人员费用。这种不协调在非营利科研机构表现尤为突出，据有关统计数据显示，2009年农业部所属三院非营利科研机构人员经费实际支出超过财政拨款近80%，日常公用经费实际支出是财政拨款的6.93倍[5]，这折射出非营利科研单位处于“有钱打仗、无钱养兵”的尴尬境地。非营利科研单位编制内在岗职工是科技创新的主体，在科研项目中承担繁重的脑力劳动，但在项目经费中不得列支相应的劳务报酬，这既不利于调动科研人员的积极性，高质量地完成国家项目，也是影响预算执行进度的主要原因之一。为保证正常运转的人员支出，非营利科研单位需要组织一部分横向课题或收入，这就削弱了中央级科研单位承担国家项目的能力，分散了科研人员专心致志从事科技创新的精力；为了加快预算执行进度，出现了预存会议费、出版费、超量购买试验耗材、巧立名目将项目经费转到协作单位或关系单位等经费使用不规范的问题，影响了预算执行的质量，既增加了财务管理的风险和工作量，也加大了各级管理部门的管理成本，长此以往还会衍生出涉及道德、诚信等方面的社会问题。

2、管理与使用不能“无缝链接”。预算执行管理与一般财务管理最大的区别在于经费的使用者是管理的责任主体，例如项目预算要由项目负责人编制，财务人员起辅助和把关作用；项目执行、经费使用由项目负责人安排，财务人员起管理监督作用。而财务人员的管理监督多是合规性的，是对财务活动程序、凭证票据作形式上的审查，其内容的真实性、合法性财务人员是无法掌握的＠缂俜⑵保扔行问缴系募俜⑵保谌菡媸刀本菰旒伲灿心谌萆系募俜⑵保ㄆ本菡媸刀谌菪榧伲罢呷菀资侗穑笳咴蚝苣寻盐樟恕Ｔ儆锌蒲邢钅吭に憧颇坑氩莆窆芾碓に憧颇恐洳幌谓樱雀芾泶匆欢讯龋哺偈曛贫炔煌晟瓶兆拥娜艘钥沙酥?SPAN lang=EN-US>

3、监督处罚力度不足。国家审计署和各级审计部门对预算执行情况的审计已成常态，每年必审，每审必有问题，有的问题是屡审屡犯。目前的“审计风暴”重点针对大案要案，对于预算执行中的问题仅限于指出问题，要求整改，缺乏对责任人的责任追究，久而久之，易造成“这些问题不算问题”的麻痹思想和“哪里就查到我”的侥幸心理，更可怕的是产生示范效应，带来从众心理，形成惯性思维。如不及时治理，问题聚少成多，其危害不亚于那些大案要案。

三、加强预算执行管理的对策建议

财政部及各级主管部门对预算执行的要求可以概括为“又好又快”，这四个字集中反映了科学发展观的精神内涵。“好”就是要求提高预算管理水平，确保预算执行质量，发挥财政资金效益；“快”就是要求按预算批复及执行计划均衡安排经费支出，加快预算执行进度。实现“又好又快”的管理目标，应多措并举，齐抓共管，切实加强预算执行管理的力度，努力提高预算执行管理的质量。

（一）进一步提高对加强预算执行管理、加快预算执行进度重要性的认识。部门预算一经全国人大批复即具有法律效力，必须坚决地、不折不扣地执行。财政资金是纳税人的钱，必须管好用好。要从讲政治、讲大局的高度认识预算执行，预算安排体现国家意志，预算执行是事业发展、国家强盛、和谐稳定的重要保障；预算执行进度缓慢、资金使用失范，不仅造成财政资金的闲置浪费损失，还会影响国家发展计划和重大政策的有效贯彻落实。因此，要通过宣传教育、培训、督查、提醒、通报、警示等措施，不断提高预算意识，增强法制观念，了解和掌握预算执行管理的要求，确保重点支出的资金需要，切实提高财政资金使用效益。

（二）建立分级负责、权责对等的预算执行管理机制。上级主管部门对下级单位预算执行负有指导与监管责任；预算单位要增强预算执行主体责任意识，单位法定代表人为预算执行管理第一责任人，分管领导为主要责任人，业务部门和财务部门领导为直接责任人。业务部门既有使用财政资金的权利，也有用好财政资金的责任；科研、财务等部门既有对预算执行监管的权利，也有服务科研第一线的义务。业务部门与科研、财务等管理部门密切配合，各负其责，科研管理部门对项目任务完成情况负督促检查责任，业务部门对项目实施和支出的真实性、合理性负责；财务部门对预算编制和执行中涉及的财务问题进行指导，对报销手续、票据凭证的依法合规性负责。多层级、各部门协同上下联动，共同推进预算执行进度，保障资金运行安全有效。

（三）科学细化编制预算，为预算执行打好基础。预算编制是预算执行管理的源头，预算编制得越科学合理，越有利于预算执行。在预算编制中要贯彻政策相符、目标相关、经济合理、依据充分等原则，根据国家规划、计划和项目储备，结合实际需求，按轻重缓急合理安排资金，尽可能细化，增强预算的可行性，减少和避免预算调整；同时做好政府采购预算与计划、国有资产购建计划，保证预算的全面完整与有效衔接。

（四）建立预算执行与预算安排有效衔接的长效机制。强化部门预算的约束力和刚性，将预算执行进度和决算结果作为编制下年度预算的重要依据。一方面采取有效措施推进预算执行，各级主管部门及时批复、细化和下达预算；预算单位依据项目任务和经费需求，做好预算执行计划和前期工作；对照预算执行计划，定期检查执行进度并进行通报；在关键月度对重点项目逐一狠抓落实。另一方面将预算执行进度与下年度预算安排挂钩，对预算执行进度达标的单位给予鼓励，对其下年度申报项目优先安排；对预算执行进度缓慢的单位，视具体情况暂停其项目申报资格或相应压缩其项目支出预算规模，以充分体现预算的约束性和权威性。

（五）规范资金支出，强化审计监督。坚持加快预算执行进度和财政资金使用规范、安全、有效并重的原则，在强调加快预算执行进度的同时，严肃财经纪律，严守规章制度，防止财政资金使用管理中的各种违法违规行为。要加强对预算执行的审计，发挥审计的预防、揭露和抵御功能。特别是内部审计要提前介入预算管理，及时发现在预算编制和执行中存在的问题；监督整改意见的落实情况；分析研究引发问题的体制机制方面深层次原因；对违法违规问题按规定严肃处理；使审计成为预算执行管理的“助推器”。

（六）完善体制机制，优化投入结构。国家审计署刘家义审计长在答《学习时报》记者问时坦言：屡审屡犯的问题确实存在。有些问题是因体制性障碍或制度上的漏洞产生的，而完善体制机制需要一个很长的过程，是不可能一蹴而就的。经常发生、不断发生、反复发生的问题很可能是体制性的问题，大多数部门或企业都发生的问题有可能是制度上的问题，有的还与我国经济社会发展和改革的整体推进程度有很大关系[iv]。刘审计长的谈话精辟地指出了当前预算执行中存在问题的深层次原因。要从根本上解决问题，必须进一步完善体制机制，优化投入结构，实行科学的分类管理，对非营利科研机构增加人员经费、运行经费等投入，不断提高保障水平，使科研人员心无旁骛，潜心创新研究；与此同时，建立科学的绩效评价体系，从学术水平、科研产出、成果转化、人才培养、基础条件提升等方面对预算单位进行全面客观的绩效评价，并依据评价结果决定以后的支持力度，从而形成一种螺旋式上升的良性循环，促进非营利科研机构可持续发展。