科研经费管理中存在的问题与对策思考

中国农业科学院办公室  刘继芳

中国作为世界人口第一大国，为满足国民经济快速发展的需要，农业的基础地位必须加以巩固和加强。农业发展一是要保证全社会日益增长的食物供给需要，二是要满足日益提高的食物质量与安全要求，三是要不断提高农民收入。要实现这三项基本任务，同时还要缓解资源短缺压力、保护生态环境，提高我国农业的国际竞争力，其根本出路在于科技，推动农业科技进步是各级农业科研单位和广大农业科技工作者的历史使命。目前科研单位最为突出的问题是事业费和科研经费不足，已经成为实现我国农业科技进步的主要限制因素之一。同时，在有限的农业科研经费的使用过程中也存在一些不容忽视的问题，需要国家、部门、单位和农业科技工作者共同努力加以克服，以保证我国农业科技事业的稳定健康发展。

一、农业科研经费管理中存在的问题

1、 农业科研经费投入不足

科研经费的主要来源渠道一般有三个：政府项目拨款、科学基金资助、横向项目投资。从总体上看，我国农业科研投资总量不断增长，但农业科研投资增长速度小于农业总产值增长速度，从1985年到2002年间，科研经费投资总量扣除物价上涨因素后，年均只有3.8%的增长率①，农业科研项目经费与实际需求还存在较大差距。

从另一个角度看，长期以来科研投资强度②总体偏低，对农业经济发展的科技支撑力度不够。联合国粮农组织在1982年“粮食及农业状况”的报告中指出: “80 年代中期世界各国农业科研投资占农业总产值的比重的平均值约为1%,发达国家一般为2%,北美国家高达3%。从一些国家的情况来看,一般认为只有当农业科研投资占农业总产值的比重达到2% 左右,才能使农业与国民经济其他部门的发展相协调”^①。而我国农业科研投资强度在60年代中期为0.56%后不断下降，到1985年为0.31％，1997年继续下降到达到最低点，后又逐步上升到2002年达到0.25％，只是到近年达到0.49%。这与我国占世界9%的耕地养活21％人口，单位耕地面积需要更强生产能力不相适应。

同时，我国农业科研投资强度也显著低于我国平均科研投资强度③。我国科研投资强度1996年为0.6％，以后各年逐步提高，2000 年上升为1.0％，2002 年达到1.23％，是农业科研投资强度的4～5 倍，这说明农业的科研投资远远低于其他行业的科研投资强度，与我国农业大国地位不符。

2、科研项目争取与下达存在弊端

关于科研项目，国家有关部门始终坚持“科学评估、择优支持、合理安排、专款专用”的原则，在项目审批立项工作中取得了良好成效。但是由于科研经费投入的总体不足，必然导致科研机构受“供给方市场”制约。因此，科研院所因事业费普遍短缺和自身发展的需要，争取科研项目已经普遍成为科研院所头等大事。科研人员为了能争到项目，一方面要花大量时间写项目建议书、立项报告、各种总结等等。由于项目渠道较多，经费强度往往又不大，只能采取“广种薄收”的策略，平均每写10个项目，能命中两三个就算不错了。另一方面科研骨干们忙于写项目、跑项目占用了大量的时间，真正用于提高科研水平和质量的时间十分有限，造成高水平科研人才资源的浪费，影响科研成果的质量和高水平的一个重要原因之一。更有甚者，有些人员为了“跑项目”，采取恶劣手段进行“攻关”，不但造成国家资金的浪费，也极容易导致腐败。甚至一些很有价值的科研项目因为没有经费的支持而流产。

3、 科研经费开支增大与浪费并存

随着改革不断深入及科研投入受价格上涨等因素的影响，加大了科研工作的成本支出，导致科研经费短缺。

科研机构设置条块分割，仪器设备信息（资料）等资源难以实现共享。造成仪器设备重复购置、有的仪器设备长期闲置利用率不高。依据现有的体制，虽为国有资产，但客观上是单位或部门所有制。国有设备和数据信息，普遍缺乏有效机制而难以实现共享，造成不少单位为了工作需要而重复购置设备，或额外支付费用取得本来已经是政府投资获取的数据信息，无形中是一笔很大的浪费。

4、报销过程中存在违规现象

我国的科研项目大多实行课题组负责制，课题负责人拥有支配经费相当权利。有些课题负责人独断专行，科研经费几乎成了其私人财产，造成经费开支混乱，科研项目的研究质量很难保证。有些经费的支出超出了科研项目经费的规定使用范围，如从科研经费中支出人员费用、奖励、差旅费超标等，出现这些问题的原因是多方面的。

5、结题后剩余经费管理不规范

研究课题结题后，科研活动已经停止，但课题负责人对这部分经费仍有支配权，造成大量的小额经费户头长期挂账。有的负责人虽已退休，经费未按规定及时处理，从而增大了管理成本。

二、农业科研单位科研经费管理中出现问题的原因分析

1、在宏观层面上农业科研机构事业费严重不足，致使部分工资性费用从科研经费中支出成为普遍现象

农业科研机构获得的政府财政支持资金大多只能用来保证离退休职工的相关费用，而在职职工只能自己“挣饭碗”，为鼓励科研人员积极承担国家科研任务，鼓励按绩取酬，科研单位往往把承担科研任务的情况与其收入挂钩，在事业费严重不足的情况下，只好从科研经费中支出一部分人员经费和公用经费。

同时，事业费短缺，给我国农业科技工作造成了严重影响。国家花大力建设的部分科研基础设施由于缺少维持费，不能正常运转，有的处于停摆状态，部分科研工作被迫中断。有些项目无力购买必需的仪器设备和改造实验基地，研究手段和实验设施落后。

    鼓励农业科研人员深入农村一线搞科研的优惠政策不到位，交通补助费、农村蹲点补助费等标准太低或无法兑现，挫伤了农业科技人员的积极性。

少数特别困难的研究所不能按时足额发工资，个别单位甚至靠租赁实验场所（土地、房屋）来维持生活，致使单位领导和科技人员为此伤心落泪。

2、在微观层面存在着管理制度、办法相对落后或不配套，致使科研经费难以规范管理

在国家层面上，许多管理制度没能与时俱进，不能与当前的管理实际相适应。一方面要求科研单位能建立科学的分配制度，鼓励科研人员搞好创新，收入向科研人才倾斜，另一方面又拿不出奖励资金支持的有效制度安排；一方面要推行课题制，进行全成本核算，另一方面，在科研人员没有工资有效出处的情况下，又不允许从科研经费中支出人员费用，让科研单位和人员无所适从，长此以往必将造成我国农业科研事业的重大损失。有些管理制度和规定十多年甚至二十多年不变，如出差住宿费的报销标准等早已不能适应现实情况了，为了做到表面上不违规，势必造成有关人员把事实发生的不能不超标的费用采取其他方式进行处理，这又为违规操作埋下了伏笔。

    我国正在不断走向法制化“依法治国”已经成为我国的基本国策。科研经费的管理也离不开相关立法，虽然在会计工作方面有《会计法》等法规的支持，在经费使用方面，国家自然基金、科技三项费用、国家社科基金等都有相应的经费管理办法。但是法规制度还不够完善，相关制度与迅速变化的新形势不相适应，与相关的制度不配套，而且缺乏专业性可操作性差，不利于经费使用和管理人员的履行。

科研单位具体的科研经费管理活动中，在观念和措施上与管理要求相比存在“两个不适应”和“一个效率低”的问题。一是科研人员观念与国家当前的财经管理制度不相适应。部分科研人员，认为拿到科研经费后只要与科研活动有关想怎么花就怎么花，不同科研项目的经费混用而置科研计划中的经费预算事项于不顾，与当前国家有关科研项目经费管理的要求相矛盾。同时，对财务人员关于一些开支项目的监管也不理解，认为是有意给他们的“过不去”。二是财务管理的理念和手段与管理需求不适应。如少数单位对于科研项目并不进行严格的成本核算，本来可从科研经费中正常支出的经费而不能正常列支。科研所用固定资产不按正确办法计提折旧，水电费、差旅费、工资等相关经费不列科研经费开支，导致事业支出增加，影响单位发展。另外也有一个财会人员的业务素质与国家有关财务管理的新要求尽快相适应的问题。三是单位关于科研经费的管理制度不完善，管理效率不高，领导和财务管理部门对科研经费支出的有效监督不够，致使经费使用出现漏洞，效率不高和浪费。

三、 加强农业科研经费管理的对策思考

1、大幅度增加农业科研单位事业费投入

长期以来，农业科研单位事业费基数偏低，严重短缺。实践证明，没有我国农村社会的小康，就没有全国的小康。加强和巩固农业的基础地位，提高我国农业的国际竞争力，实现农村社会的小康，为全社会的和谐发展作出贡献，根本出路在科技。为了稳定农业科技队伍，促进农业科技工作长期稳定的发展，更好地肩负起科技兴农、促进实现农村小康社会战略的历史使命。温家宝同志曾在视察中国农科院时说:“科研事业费太少，有的工资发不出来，那怎么行呢?”。适当增加农业科研机构的事业费，解决农业科技事业费严重不足的问题应引起国家有关部门的重视。

根据我国农业科研单位的实际，把农业科研机构和人员真正纳入国家全额财政预算，建议中央级农业科研单位，在已确定编制的情况下，事业费拨款每人每年能达到30万元（这个数字也仅相当于我国台湾省和韩国同类型农业科研机构的不到1/2，同属于东亚的这两个区域的农业农村情况与我国大陆相比有许多相似之处）。以后随着财政收入的增加再逐年予以增加，以确保我国宝贵的农业科技人才能安心稳定地搞好农业科技创新工作。其他农业科研机构根据不同的隶属关系也应作出适当的经费安排，以确保我国农业科技创新工作的健康发展。

2、调整农业科技项目立项与管理机制

借鉴国外关于农业科技创新的好的做法和管理经验，一是规范农业科技项目的渠道，尽量避免政出多门，让科研人员为争取项目疲于奔命；二是规范农业科研机构的定位，建立国家农业科技创新体系，规范农业科研机构项目的来源，避免恶性竞争；三是对国家级农业科研机构设立农业科研项目基金，用于这些机构能针对国家农业科技需求、国际农业科技发展趋势和农业科技发展规律自主立项开展研究，为实现我国农业科技的跨越式发展创造条件。

3、加强制度的建设

由于科研活动本身有很多特殊性，它主要是脑力劳动，科研成果的价值衡量不同于其他产品价值的衡量，因此有必要建立符合科研活动自身实际的科研经费管理法规和制度，增强专业性和可操作性。例如充实从科研立项到项目结题全过程有关的鼓励和惩罚措施，避免造成“管与不管一个样，管好管坏一个样”的局面，通过法规制度调动相关经费管理办法创新的积极性。

4、强化对科研经费的监管力度

一是严格实行预算管理制度。立项申报时，由财务人员协助科研人员进行项目预算编制。以适应国家对科研经费管理的新要求和单位的实际。

二是加强科研项目决算，同时应强化经费运行过程的管理。

三是强化经费支出审核。科研经费的支出和报销必须有经办人、验收人和课题负责人三方亲自签字，根据数额大小设定级别，分别由研究室主任、科研处长及分管领导人的签字审核，必要时还应有研究所主要领导的签字，对大额发票直接签字。对违反规定的支出项目坚决不予报销；对实验设备的购买要进行审批和及时入库。对票据的真实性进行审查，发现造假行为，及时向财务处领导和部门领导反应，避免科研经费的流失。

四是加强内部审计。科研经费是国家委托研究单位进行科学研究的经费，支出必须符合国家《关于科研经费使用的暂行规定》和《会计法》。各单位应充分发挥内部审计人员的积极性，定期进行审计。

五是妥善处理剩余经费。课题结题后的剩余经费，要限定时间进行清理，拿出一部分对课题组全体成员进行奖励，其余部分及时划入单位的科研管理经费，用于支持其他项目的研究，避免无限期地挂账。

    六是运用现代技术，实现经费管理网络信息化，加强对经费支出的合理性控制。应用现代电算技术，对每一个科研项目的经费实现专门化管理，依据项目计划任务书所列支出进行动态实时监控，及时发现问题并加以纠正，确保科研项目的经费使用合理有效。