对构建惩治和预防腐败体系的几点思考

中国农科院油料所

吴共明

    党的十六届三中全会提出要建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是我们党在社会主义市场经济条件下对反腐倡廉工作实践经验的深刻总结和理论创新,对于防范和惩治腐败,提高党的执政能力,增强党的凝聚力、战斗力和创造力，有着重大的现实意义和深远的历史意义。

    一、惩治和预防腐败体系的基本特性

    建立健全与社会主义市场经济相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是一个带有全局性、战略性、根本性的新课题。只有正确认识体系建设的内在规律和把握其特性，才能在继承和创新的基础上，不断发展和完善这一体系。

    1、构建体系具有系统性。建立健全惩治和预防腐败体系是一项复杂的系统，既包含了从严治标、惩防并举的措施，又涵盖了注重预防、着力治本的内容；既立足于当前，又着眼于长远，体现了党的意志，反映了人民群众的愿望。把握这一特性，就是要把体系建设的各项措施与反腐败的形势任务、领导体制、工作格局、法纪制度等有机的结合起来，达到惩防并举、注重预防， 从根本上遏制腐败的目的。

    2、体系具有互补性。教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者目标一致，既相对独立，又各有侧重。教育具有引导性，侧重于教化。制度具有规范性，侧重于约束。监督具有威慑性，侧重于强制。同时，三者又互相渗透、互相依存，教育为制度和监督奠定思想基础，制度为教育和监督提供保障，监督为制度和教育拓展途径，三者缺一不可，皆统一于惩防腐败体系中。

    3、体系具有针对性。构建惩治和预防腐败体系，体现了我们党针对发展变化的新形势、新情况，不断丰富完善反腐败工作思路与对策的创新精神。在斗争策略上逐步由侧重惩治向惩防并举、注重预防的方面转变；在斗争方法上由注重事后查处向关口前移、加强事前事中监督的方面转变。有针对性地深化教育、完善制度、强化监督，逐步构建起惩治有力、预防有效的惩防腐败体系。

    二、惩治和预防腐败体系建设面临的问题

    改革开放20多年特别是近些年，我们党始终坚持从严治党、坚持标本兼治、党风廉政建设和反腐败斗争取得了较好的成效。但是，尽管反腐败的力度日益加大，腐败仍处易发高发时期。除了社会转型、经济转轨等历史、客观原因外，建立健全与社会市场经济体制相适应的教育，制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，还存在着一些不容忽视的问题。

    1、在构建体系的观念认识方面。其一是“惩防矛盾论”。有的认为，抓惩处是打击腐败最直接最犀利的手段，不仅伤筋动骨、成效明显，而且发现漏洞、以儆效尤；而抓预防不过是在防治腐败的门窗上加上几把锁、安上防盗网。特别是在科研单位，抓经济效益是一项硬指标，抓惩治腐败不仅不能直接产生经济效益，反而不利于经济发展。只要效益好了，职工稳定了，有点“不干净”和“小动作”无关紧要，使之构建体系的舆论氛围上处于“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的地位。

    其二是“惩防多元论”。惩处、教育、制度、监督，是党风廉政建设和反腐败的重要内容，都不能放弃，一个也不能少，因此“胡子眉毛一把抓”。在工作中畸轻畸重，偏执一方，此时抓惩处，彼时抓预防，致使工作样样都在抓，样样没亮点。抓教育，但内容单调，形式呆板。抓制度，但制度存在疏漏，执行落实不到位。抓监督，但监督和实施缺位，监督渠道不畅。

    其三是“体系虚无论”。有的认为体系是看不见、摸不着的意识形态之物，虚实难分。因而形式主义占上风，大多是唱高调，摆样子。雷声大，雨点小。大多数情况下，教育只限于就事论事，重言轻行。制度只限于准于不准、重规轻罚。监督只限于以上对下、重顺轻逆。也有的认为制度和监督是虚功，只有惩处才是硬功，体系必须建立在严厉的惩处上，否则就是空中楼阁，镜中水月。一味死拼硬打，搞得人人自危，致使社会上有“防火防盗防纪委”之说。

    2、在教育作用方面。教育对象层次及重点不突出，教育内容针对性不强。由上自下照搬照套，从理论到理论，从文件到文件，依葫芦画瓢的现象比较普遍。领导干部与一般干部学习内容大同小异，关键岗位人员与一般岗位人员一视同仁。以“大呼隆”教育代替对领导干部、关键岗位干部的针对性教育。这种教育往往从思想上难以做到预防和警醒作用，不触及灵魂深处，从而使得教育没有达到“有病早治，无病早防”的功效，甚至出现有的领导干部“台上反腐败，台下搞腐败”，使教育的作用在群众的心目中大打折扣。

    3、在制度建设方面。现行制度规定存在着针对性不强、刚性不足的问题。体现科研单位特点的少，参照执行的多。目前中央颁布的绝大多数有关领导干部廉洁自律制度主要是针对党政机关。科研单位是事业单位“参照”执行，参照执行的结果在有的地方就变成了可执行可不执行，而实际上并未执行。尤其是制度特殊化倾向明显，刚性不强。有的在决策执行中不按制度办事，往往把制度当作约束下属的“尚方宝剑”，自己则搞变通，执行的随意性大。

    4、在监督实施方面。监督的功能被弱化，使监督流于形式。一是科研单位党组织的监督成为“弱监”。党组织在科研单位的管理体制中，与以法人为中心的行政领导相比较而言，实际上处于从属地位。监督的主客体权力不对称，监督功能被弱化； 二是职代会、工会监督成为“虚监”。有不少科研单位的职代会和工会无法及时掌握单位决策、经营情况，其工作视线大多局限在与职工某些自身权益有关的具体事务上，民主监督作用的发挥受到限制，使监督流于形式；三是群众监督成为“盲监”。“有的领导很会做领导工作，不会做群众工作”，大事小事，不走民主程序，透明度不高，由于不知情，很自然地存在“不好监督”和“不愿监督”的现象。

    三、构建惩治和预防腐败体系的对策思考

    建立健全惩治和预防腐败体系的目的就是为了加强教育，真正筑牢党员领导干部的思想道德防线。就是为了健全制度，形成用制度规范的从政行为，按制度办事，靠制度管人的机制。就是为了强化监督，有效防止权力失控，决策失误和行为失范，使党员干部不犯或少犯错误。就是为了能够积极主动从源头铲除滋生腐败的土壤和条件，有效地预防和解决腐败问题。

    1、更新观念，寻求构建惩防腐败体系的新思路、新途径和新办法。

    我们党是执政党，这种地位决定党在惩治腐败上具有领导权，构建惩治和预防腐败体系以《纲要》的形式向全党颁布，这首先就具备了构建惩防腐败体系的决心和基础。但是由于受主体认知的限定，自身能力的制约以及实践经验的欠缺，使构建惩防腐败体系观念具有相当大的片面性，以至于惩防矛盾论、惩防多元论和体系虚无论等观念占有一席之地，影响了惩防腐败体系的构建进程。因此，必须彻底扬弃过去的观念和作法，与时俱进，创新观念。建立起教育具有引导性、制度具有约束性、监督具有威慑性的惩治和预防腐败体系。

    2、改变教育模式。腐败行为的发生与否，主要取决于人的思想动机，而净化人的思想靠是的坚持不懈的思想教育，警钟长鸣。在运用好已有教育手段和方式方法的同时，要改变教育模式，应着力抓好3个层面的教育：一是突出领导这一关键，教育从领导者入手，从领导者考起。只有领导者带头学习，提高领导素质，才能做到知行统一，与时俱进。二是抓好关键岗位干部的教育。要把他们纳入教育的重点对象，如“人、财、物”关键岗位是治理商业贿赂的前沿，而往往这部分人借故工作忙很少参加学习。三是加强一般党员干部的日常教育，这是教育的基础。针对不同对象，不同岗位组织开展政治理论学习和培训，经常教育和警醒他们防微杜渐、筑牢拒腐防变的思想大堤，有效防止党员干部因少受教育或不受教育而发生违纪违规问题。

    3、赋予制度刚性。制度是要求成员共同遵守、按一定程序办事的规程。一旦成型即具有不以人的意志为转移的硬度，制度执行的好不好很大程度上取决于制度的刚性强不强。当前，制度建设的重点应突出“制权、管钱、用人”等三个环节。一是在制度之间，要结合科研单位的实际制定领导干部廉洁自律的规定，如学术腐败、职称评审、“阳光工资”等与科研管理相关的方面，借助一系列廉洁自律规定“匡正”领导干部的用权力行为。二是在“管钱”方面，严格执行“收支两条线”制度，实行财务公开，查禁“小金库”。三是在“用人”方面，要进一步完善民主测评、公开选拔、竞争上岗等人事管理制度，切实建立公开、公平、公正的选人用人机制。

    4、健全监督网络。监督是落实各项制度、遏制腐败现象的有效途径。要综合运用多种监督形式，整合各种监督力量，发挥监督网络的作用。一是要强化上级监督作用，这是最有效的监督方式。按照“谁管干部、谁负责”的干部管理权限，加大上级监督力度。特别是农科院系统大多数是“京外所”，党组织受各个不同的地方和农科院双重领导，如力度不大，监督责任容易出现“缺位”。二是发挥同级监督作用，要从讲究办事程序入手，健全各项议事制度。要充分发挥党委会、职代会、工会对权力运行的监督，有效防止决策失误和行为失范。三是落实下级监督作用，要从提高群众民主参与程度入手，扩大群众知情权、参与权和监督权，畅通监督渠道，切实加强民主监督。

    总之，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，就是要通过教育送“清醒剂”，通过制度建“防火墙”，通过监督打“预防针”。切实夯实教育，努力形成的“不想腐败”的防范机制。切实加强制度建设，努力形成“不能腐败”的保障机制。切实加强监督，努力形成“不敢腐败”的约束机制。从而构建形成有中国特色的、更有效的惩治和预防腐败体系。

                                             2006年5月10日