关于“一把手”监督的难点及其对策的探索

赵国庆

党的十六大以来，党中央颁布了《中国共产党党内监督条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一系列党内监督的规定。《监督条例》第三条明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”使党内监督尤其是对“一把手”的监督，越来越受到党内外的关注和重视。现实生活中对“一把手”监督存在的问题和难点成了党内外普遍关注的热点话题。笔者通过学习思考，结合工作生活实际，对此谈些粗浅的认识。

一、对“一把手”监督的难点

（一）监督的环境氛围尚未形成

首先，“一把手”的地位比较特殊，从“一把手”自身的情况来看，存在不愿受监督、自律意识差的问题。有些“一把手”特权思想、等级观念根深蒂固，认为自已是领导，拥有十分了得的权力，是教育、管理别人的，“唯己独尊”。总认为自己想的、说的、做的完全正确，自己的职责是指挥和监督别人，思想上根本没有接受监督的意识。对来自上级的监督，认为是有意找茬子，是对自己的不信任，思想上有抵触情绪；对来自班子内部的监督，看成是拆台，把不同意见看成是“杂音”，心里不痛快，利用权势将他人的意见压下去；有的甚至对监督者、举报者进行打击报复。在已经被揭露的成克杰、王怀忠、马德、胡建学、刘方仁等都是这方面的反面典型，他们作为一个地方和单位的“一把手”根本就漠视对自己的监督，最终成为腐败分子，受到党纪国法的严厉制裁。所以“一把手”接受监督的程度，往往取决于个人的素质及对自觉接受监督重要性认识的程度。

其次，有相当数量的党员干部不能按党章的要求，认真行使党章赋予的权利和履行监督职责。有的虽然对“一把手”的错误和违法违纪行为，内心是反对的，并与之保持距离，但抱着多一事不如少一事，事不关已、明哲保身的态度；有的担心给“一把手”提意见或建议会影响上下级关系，甚至遭到打击报复；有的从自身利益考虑，对“一把手”事事附和，甚至为了取悦领导而放弃党性原则。实际上，对“一把手”不敢监督的现象在现实生活中是较为普遍的。因此，无论对监督者还是被监督者，增强监督意识、营造党内监督、民主监督、社会舆论监督的氛围是当前亟待解决的一个重要问题。

（二）“一把手”位高权重，难以监督

在领导班子内，往往比较注重班子的核心作用，因此“一把手”位高权重，权力高度集中。由于权力高度集中，而没有一个监督制衡的机制，因而，“绝对的权力导致绝对的腐败”，这已成为人们的共识。由于权力过分集中于“一把手”身上，加上权力运作缺乏有效的制约机制，很容易出现个人专权的局面，而目前的体制尚无法对他们实行有效的监督。其主要表现及原因是：

    1、重大事项决策权过于集中。改革开放以来，逐步形成了统一领导、分级负责的领导体制，一些地区、单位和组织在不同层面上相应地拥有了自主权，可以独立地决策和处理具体事项。作为一个单位的“一把手”的权力在不断的强化，他们在干部选任、资金运用、重大工程项目决策等方面拥有高度集中的权力。特别是实行院（所）长负责制以来，使“一把手”的权力得到了合理的保障，也使得个人的权力逐步膨胀化有了“合法”的解释。一方面是权力的高度集中，另一方面是权力的运作缺乏有效的制约，这就容易导致“一把手”滥用权力和腐败行为的发生。近年来查处的“一把手”利用职权卖官鬻爵、侵吞国家资产、在一些重大工程项目审批中以权谋私、贪污受贿的案子不胜枚举。其中，原江苏省委组织部长徐国健在安排交通厅长的职位时一次收受200万，成为新中国成立以来最大的卖官案例，即说明了这一道理。

    2、民主集中制执行不力。民主集中制作为党和国家的根本组织制度和领导制度，从理论上来说，也是防止个人专断、加强集体领导的行之有效的工作制度。然而，在日常工作中“一把手”说了算的情况相当普遍。领导班子研究讨论决定问题时，往往主要领导先行表态后，其他成员即使有不同意见在这种场合下出于对“一把手”的尊重或碍于情面，只能表示沉默，使决定事项得以默认通过。某些“一把手”民主集中制意识明显淡薄，搞家长制，手中的权力在运作过程中往往超越组织所赋予的权限。难怪在老百姓中流传这么一种说法：“书记说你行，你就行；书记说你不行，行也不行。”在领导班子民主生活会上，也因缺乏监督程序约束下的班子成员间的制约，相互之间难以实施有效的批评与自我批评。

3、权力的行使与承担的责任相脱节。尽管党的领导实行的是集体领导和个人分工负责相结合的党委集体领导制度，但基于传统和实践中形成的“班长制”、“核心制”，都突出强调“一把手”的中心地位，故不论责任制以个人形式还是以集体形式存在，在现实生活中，往往只强调“一把手”权力的行使，而忽视其应承担的责任，如出现重大决策失误、失职渎职、用人不当等，往往搪塞为“集体领导”、“班子集体研究决定的”因而难以追究“一把手”的责任。权力与责任的脱节，使得失职和决策错误给事业造成的损失得不到应有的追究。

   （三）监督机制缺乏有效性

首先，上级组织对下级领导班子尤其是对“一把手”缺乏有效性和经常性的监督。在现行的党管干部体制下，来自上级组织的监督对“一把手”来说是最为有效的监督。但长期以来，对“一把手”监督没有力度，呈现出“上级监督是雾里看花”的现象。一是重选拔轻管理。在选拔领导干部特别是“一把手”问题上，上级领导通常是十分慎重的，采取各种行之有效的办法力争选准选好“一把手”。一旦干部选配工作完成后，在干部任职后的管理上，对领导班子的思想状况、坚持民主集中制的情况，关心了解不够。很多上级组织只管布置工作很少检查督促，对下级的各项指标完成情况只听汇报或看材料，而不去做认真的核实。二是重使用轻教育。干部使用后，上级组织只注重“一把手”的工作业绩，而忽视对其利益观、地位观和权力观的再教育，往往以为他们经受党组织培养教育多年，能独挡一面开展工作，上级对他们是了解和信任的，故对其思想动态、廉政勤政、工作作风等情况，没有进行全面地动态地掌握和监管。三是重鼓励、轻惩戒。有的上级组织片面强调“能人作用”，即便发现下级“一把手”存在某些问题，也不及时进行认真的批评帮助，果断地采取必要的组织措施。即使处理，也是避重就轻，大事化小，小事化了，往往是将当事人换一个单位和地方任职，起了姑息纵容的作用。四是重公务工作的督促、轻个人生活圈社交圈的监管。作为上级组织和领导，由于受时间和空间的限制，无法及时、全面地了解和掌握下级“一把手”的工作之余的个人活动和生活动态，无从发现问题给予及时地提醒和“纠偏”，以致到达不可救药的境地。

其次，同级领导班子对“一把手”监督软弱无力。监督主体受制于监督客体，对“一把手”监督缺乏必要的独立性和应有的权威性。有效的监督应以监督客体处于监督主体的有效监督之下为前提，监督主体的监督活动只有不受监督客体的直接制约和约束，才能充分独立地行使监督权。我国现行的干部监督管理体制，并未能有效地解决对监督客体特别是“一把手”的监督问题。党的同级组织，在现实中很难有效地发挥对“一把手”监督的功能和作用。依照常理，同级班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等情况最了解，最有发言权，但从实施监督的实际看，班子成员与“一把手”朝夕相处，处在“一把手”权力的管控之下，又处于不利的位置，根本不能也不敢行使对“一把手”的监督。同样，对于同级组织中行使监督权的专门机构，如党的纪律检查委员会，行政系统的监察、审计等部门，司法系统的检察机关，在领导体制上均受同级党委、行政首长的领导和制约，这些机关部门的领导权，人事权、财政权都掌握在同级党委或行政领导手中，客观上形成了一种附属型的隶属关系，甚至连他们的“饭碗”和“乌纱帽”都捏在党委“一把手”的手掌心。特别是作为监督同级党委职能部门的纪委，由于受制于同级党委的领导而难以对其实施有效监督，这是党内监督机制中存在的重大制度性缺陷，这种监督体制，严重地影响了监督主体的独立性、权威性的发挥。

    再次，下级组织和干部对“一把手”的监督处于虚化的状态。由于不能充分、有效地发挥党代表大会、职工代表大会的功能和作用，职代会对干部的考核评议未能很好实施，政务公开尚流于形式，“一把手”公务活动不透明和神秘化，一般党员干部对其领导的活动和政策界限很难有足够的了解。因此，他们对“一把手”的监督事实上不大可能介入，只能处在虚化的状态。另外，一般党员干部人微言轻，特别是在机构改革的情况下，大家面临着一系列涉及个人切身利益的问题，通常不会也不愿去对“一把手”行使民主监督权。

(四)监督制度不规范、不完备，对一把手监督缺乏可操作性

监督一把手行使权力，必须以一定的客观依据为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。建国以来，特别是十一届三中全会以来，随着民主政治建设的不断加强，为了加强对党政一把手的监督，我们党有针对性地制定了一系列加强党内监督的方针政策以及相应的规章制度。这些制度除《党章》这部根本大法外，还有党内政治生活的若干准则、党员领导干部参加双重民主生活会制度、民主评议党员领导干部制度、中国共产党地方委员会工作条例、“两公开一监督”制度、干部交流和回避制度、党政领导干部选拔任用工作条例及处理规定等，这些制度规定为对一把手的监督提供了依据和保证。但从总体来看，这些监督制度不仅存在着落实不到位的问题，而且存在着相对滞后和不配套的问题，部分法规制度原则性规范多，可操作性细则少，规范对象泛指多、针对“一把手”少。如“一把手”的权限如何设置、权力运作的程序如何规范等。

（五）党外监督没有发挥好应有的作用

 对“一把手”的监督，除了党内监督本身存在问题外，社会监督没有有效发挥作用也是导致监督不力的重要因素。一般说来，社会监督的方式主要包括新闻舆论、群众信访、检举控告等等。长期以来，我党一直把新闻舆论当作党的“喉舌”，把握舆论的政治导向，这是完全正确的。但同时也忽视了新闻舆论的另一项根本性的社会功能，即新闻舆论的监督功能。它特有的社会属性具有非常强大的监督功能，是揭露和遏制权力腐败的有力手段，但我们在这方面严重缺失。至于对群众来信来访和检举控告问题均处理方面，同样存在着不尽如人意之处，其监督作用的发挥比较有限。

       二、对“一把手”监督的对策措施

邓小平同志讲:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好会使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”从一些地方和单位干部监督的经验看，我们要不断地创新干部监督方面制度，建立健全对“一把手”权力运行的监督制约机制，以适应市场经济不断发展的需要。加强对“一把手”的监督，最根本的是要按照党的十六大提出的“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的要求，加强“制度对权力的制约”和“权力对权力的制约”，并实行适度“分权制衡”，以防止“权力失察”以及权力过分集中而造成专断和腐败。

一、建立完善的思想教育系统，增强接受监督的自觉性。思想认识的深度决定接受监督的态度，要进一步加强对党政“一把手”的思想教育，发挥其接受来自各方监督的主观能动性。首先，加大民主集中制原则的教育。认真贯彻民主集中制原则，完善议事规则和程序，做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。其次，要不断地加强“一把手”的政治理论学习“一把手”只有不断加强自身的政治理论学习和党性锻炼，逐步强化宗旨意识和群众观念，才能在灵魂深处筑起一道防腐堤坝，才能自觉接受他人监督。上级组织部门要定期对下级“一把手”的学习情况进行检查，把检查“一把手”的学习情况作为干部管理的一项重要内容，引导“一把手”做到学与用统一、知与行统一，要求他们正确运用手中的权力。再次，要进一步加强监督教育。抓好思想政治学习和廉政教育，提高政治素质，引导树立正确的世界观和价值观，确立全心全意为人民服务的思想。通过典型示范、典型警示教育等方式，不断提高“一把手”自我监督的意识，按照“自重、自省、自警、自励”的要求，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。   

二、加强党内监督，增强干部监督的规范性。中央出台的《中国共产党党内监督条例》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》把立党为公、执政为民的要求和党要管党、从严治党的要求转化为具体规定，这对于扩大党内民主，加强党内监督具有重要意义。我们要认真学习贯彻《条例》和《纲要》，把握其精神实质，切实加强党内监督。“一把手”要带头执行党的各项纪律、制度和规定，要大力开展批评和自我批评，自觉接受各种监督，增强纪律观念，履行职责，时时用两个《条例》、《纲要》来警示自己。普通党员要履行监督职责，积极参与到对“一把手”领导的监督中来，要用《条例》、《纲要》武装自己，敢于监督，善于监督，敢说真话，敢与腐败行为作斗争，在党内形成积极倡导监督、大胆实施监督、支持保护监督的良好氛围，增强对“一把手”监督的规范性。

  三、认真贯彻《干部任用工作条例》，提高选拔干部的准确性。“一把手”在一个地区、部门和单位的领导班子和全局工作中负有全面的领导责任，因此对“一把手”的选拔任用上必须坚持标准，严格程序，确保质量。首先是把好推荐关。要坚持选拔任用的原则和条件，对“一把手”的选拔要坚持把思想政治素质放在第一位，选拔任用那些坚持改革开放，在社会主义市场经济中经受考验并有杰出贡献的领导干部担任单位“一把手”。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的程序搞好选拔任用，重点是把好民主推荐、民主测评和民意测验，广泛听取群众的意见，将大多数群众拥护的领导干部选拔到各级“一把手”岗位上。其次，是把好考察关。对“一把手”的考察应更广泛、更全面，不但要访谈其单位的班子成员和一般干部，还要访谈部分知情的群众；不但考察其“工作圈”，还要考察其“生活圈”、“社交圈”，尽可能地从多角度、多方位进行考察，把“一把手”的真实情况弄清、弄透、弄准，必要时，上级主要领导要对下级“一把手”亲自考察了解。再次，把好集体讨论关。党委在讨论决定“一把手”干部的任免时一定要按照《条例》的规定，坚持充分讨论，应推行上级党委全委会“票决制”选拔任免“一把手”做法，逐步形成制度，防止用人上的失误和偏差，造成难以挽回的损失。 在选拔任用“一把手”后，要维护班子的健康运行。确立“三权”分立的原则，对人、财、物的支配权适当分解，把决策、执行、监督三权分立，形成相互制约的关系，促进班子成员之间的相互监督。

四、健全齐抓共管的监督机制，提高干部监督的协调性。一是强化组织监督。要强化监督管理意识，纠正重选拔任用、轻任后监督的思想。上级组织要定期听取“一把手”思想工作情况汇报，及时了解掌握思想状况和工作表现。要充分调动各方积极性，让纪检、组织、人事等部门共同来参与对“一把手”的监督。二是要加强监督协作，形成合力。理顺纪委、组织、审计、监察等专门监督机关和管理结构的关系，加强人大的法律监督和政协的民主监督，在监督“一把手”的问题上，按照工作职能分工合作，加强交流，互通有无，健全监督网络，制约“一把手”的权力行使。三是强化社会监督。以政务公开为要点，实行“一把手”政务适度公开制度，从制度上加强对“一把手”的监督。特别是办理人、财、物等事项，只要不涉及保密事项，都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开，接受群众监督，以公开保证公正。要使权力真正置于党员和人民群众的有效监督之下，必须增加党务政务活动的透明度，重大情况让人民知道。进一步畅通信访、举报、申诉等各种群众监督渠道，支持社会各界依法对“一把手”进行监督。要发挥干部群众在领导干部任免中应有的作用，通过群众民主推荐、民主测评、民主评议等方式，不断扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，使越来越多的干部群众对各级“一把手”的升降去留拥有发言权。只有这样，才能向社会提供监督依据，才能充分发扬民主，形成监督“一把手”的社会合力。 

     五、严格实施责任追究制，提高干部监督的实效性。坚持从严治党，建立对“一把手”的党风廉政建设责任制，严肃惩处违法违纪者。这不仅可以提高“一把手”的廉政意识和执行党风廉政责任制的自觉性，使其主动地承担起领导责任。不仅要管好自己，更要带好班子，抓好队伍。 “一把手”要不断提高对自我监督重要性的认识，常怀律己之心、常思贪欲之害、常修为政之德，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。

要营造人人敢于批评与自我批评的氛围，目前班子成员对“一把手”的监督不到位，有“一把手”的问题，但另一个不可忽视的原因是其他班子成员怕这怕那，顾虑重重。怕监督“一把手”影响团结，怕打击报复，对“一把手”的意见明知不说，少说为妙。个别同志庸俗迎合“一把手”的“口味”，对“一把手”的错误言行唯命是从，当然更谈不上监督了。加强内部监督，要实行监督责任制，班子其他成员出问题，“一把手”要负监督不力的责任；“一把手”出了问题，班子其他成员也要负监督不力的责任。要实施严格的责任追究制度，有关部门要对负责任的“一把手”提出责任追究的处理意见，并严格实施。既要杜绝那种借口集体负责，导致谁也不负责任的现象，更要防止所谓的为了保护干部，大事化小，小事化了的做法，要使违法违纪的领导干部受到应有的责任追究，触犯刑法的要追究刑事责任。

六、完善巡视和谈话诫勉制度，提高干部监督的针对性。来自上级领导对下属的监督，往往是比较有效的监督，因此要坚持上级组织巡视工作和谈话诫勉制度。上级根据实际情况和需要，不定期地开展巡视工作。巡视要着重发挥好两方面的作用：一方面，通过深入的调查研究、广泛听取各方面意见，发现并解决班子成员特别是“一把手”在思想、工作、作风上的一些突出问题；另一方面，也是更重要的，就是解决长期以来存在的上级离得远管不着，甚至没人管的问题。特别是对“一把手”而言，巡视是真正体现上级的监督来到了身边，起到督促与预警的作用。建立上级党组织领导与下属“一把手”定期谈话的制度，每年至少谈话一次。这既是对 “一把手”的关心，也是一种重要的监督。通过谈话可以进一步了解“一把手”的思想、学习、工作等方面的情况，也可以有针对性地对暴露出的问题苗子或信访反映的情况作比较深入的了解，有针对性地指出存在问题和不足，提高监督的针对性。

七、坚持民主集中制，规范权力运行的可靠性。民主集中制是党和国家的根本制度和领导制度，坚持重大问题民主决策制度，不断规范领导班子的议事、决策行为。要按照民主集中制原则的有关要求，完善相应的监督管理机制，保证制度落到实处。加强对“一把手”行使权力的程序化管理，缩小“一把手”个人权力范围，形成“一把手”只有一票的权力，使其不能滥用权力。要合理分权，使班子成员有职有权，不倚轻倚重，分级负责，该副职范围内的事由副职拿意见，不越俎代庖，不包办代替；要按制度用权，在制度职责范围内行使权力，坚持依法行政，用权而不越权。完善重大事项议事决策的规则，明确范围、内容和程序，发挥班子的整体合力和集体智慧，防止因“一把手”个人专权而造成的滥用权力，给党和国家的事业造成不可估量的损失。真正做到情为民所系，利为民所谋，权为民所用。

　                                  （作者：中国农业科学院上海兽医研究所）