浅论农业科技投入问题及其对策

中国农业科学院麻类研究所  黄志辉 孙进昌

二十一世纪农业的竞争，归根结底是农业科技尤其是高科技的竞争。作为农业大国的我国,为适应新世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，加大农业科技投入，大力推进农业技术和体制创新显得尤为迫切。“十五”以来，国家根据全国经济、社会和科技发展的需要，加强体制创新和科技创新，采取极积的科技投入政策，引导全社会大力增加科技投入，促进了自主创新能力的提高和高新技术产业的发展。但是，农业科技投入总量及增长速度与我国经济社会发展的需求相比仍有差距，与农业大国的地位不相适应，与国外农业快速发展的态势相比仍显不足。主要体现在五个“不合理”上。

一、我国农业科技投入的五大不合理

（一）科技投入在国民生产总值的比重不合理

世界各国的科技经费来源于三个渠道：企业、政府及其他。经济发达国家的科技投入经费的绝大部分均来源于企业，企业是这些国家里研发活动最主要的资金支持者，最后是政府投入；从政府科技投入占国内科技投入经费的比例来看，发达国家规定政府科技投入占GDP的比例为1%；2000年，美联邦政府的科技投入占国内科技经费总额的比例为27.1%；日本政府为21.7%；德国为32%；法国为38.7%；英国为28.9%，韩国为24.93%。目前主要发达国家和新兴工业化国家将占GDP3%的科技投入纳入占领世界科技前沿阵地的发展战略，而我国尽管科技投入年增长速度大于发达国家，但由于投入基数小，绝对值增长小，投入总额为美国的1/16，日本的1/7。 2003年全国研发经费支出1520.1亿元，仅占国内GDP的1.3%；2004年，仅占国内GDP的1.4%。

（二）农业科技投入占科技投入的比重不合理

由于农业与国家的食物安全紧密相关，农业生产和农产品市场价格的波动还直接或间接地影响到社会稳定，农业产品带有一定程度的公共产品性质，非政府部门在许多农业科技领域缺乏投资的积极性，需要政府干预。因此很多发达国家和发展中国家充分考虑了农业科技的特殊性，长期以来都把农业科研作为国家公益性事业,从资金等方面给予大力支持。2001  年美国各州农业实验站的85  %经费由联邦和州政府提供;法国的农业科学研究主要由国家经办,农业科研投资的90  %由农业部拨款;印度、泰国、印尼等国的农业科研投资中政府拨款比重分别为93  %、95  %、97  %。90年代中期发达国家注重对农业科技投入的倾斜，保证农业科技的公共投资强度高于或与政府总科研投资强度持平，而同期我国农业科研公共（政府拔款）投资强度远远低于非农业部门，仅为总的科研投资强度（0.60%）的三分之一。在2003年1520.1亿元的全国研发经费支出中，农业科研经费为85亿元，仅占全国科技总投入的5.6%。 

（三）农业科技投入占农业总产值比重不合理

20世纪80年代中期国外农业科研投资占农业总产值的比重就高达1.5-2.0%，同期我国仅占0.17-0.19%，是世界上农业科研投资比重最低的，明显低于印度、墨西哥等发展中国家。1985-2003年，农业科研总投入13.55亿元增加到85亿元，仅占农业总产值的0.2-0.45%，年均增长率3.8%，与农业GDP占全国GDP的15%极不相称。而且，由于我国农业科研机构和管理部门层次多，使本来就十分有限的投资经费，又因分散管理和中间环节流失而大大削弱了经费的使用价值。

（四）农业科研经费直接投入科研的比重不合理

农业科研经费主要有两大部分,一是事业费,一是科研费。目前这两方面都很短缺。近年来,我国农业科技投资强度仅为30个低收入国家平均强度的2/3，为发达国家的1/5，大大低于世界平均水准。而农业科研单位的支出却大幅度增加，农业科研经费来源不稳定。我国人均科研经费2.3万元，而美国和韩国分别达到82万元和48万元。事业费偏低，各农业科研单位离退休人员开支就占50%-100%不等，余下的经费不够公用经费支出，从科研经费及开发收入中补充。2003年非营利性农业科研机构人均公共经费开支4万元，人均工资3.3万元，离退休人均2.7万元。因此课题研究经费严重不足，所占比例较低，研究机构课题经费占农业科研投资的11.8%,80%的经费不是直接用于科研。许多农业科研单位的领导只能集中精力抓创收,不少科研人员成年为课题的立项和科研经费而疲于奔波。一些农业科研单位“既无钱养兵,更无钱打仗”。经费投入少,资助强度低,科研条件较差,已成为困扰农业科技发展的主要限制因素。

（五）农业科研投资结构各因素所占比重不合理

国际上科研、应用、产业化三个环节的投入比一般为1∶10∶100，而我国即使是上海等大城市也仅为1∶1.3∶26。在基础研究中，我国的投入水平远低于其他国家，是瑞士1/5，印度的1/3略强。90%以上的发达国家的该比重都在20%以上。我国应用研究经费的比重处于中下等水平，但实验发展经费的比重则排在第一位，比日本、韩国还要高，反映出我国对与生产活动联系密切的技术创新与开发的重视以及“技术要面向经济建设主战场”的战略方向。但基础研究、应用研究和试验发展只有相互协调，才能为经济持续、快速、健康发展提供不竭的动力，这就要求三者保持适当的比例。而我国基础研究、应用研究、开发研究投入比为5.7%:27.2%:67.4%，用于基础研究的经费比例偏低。基础研究是应用研究的1/5，开发研究的1/13，基础研究涉及到国家科研潜力，投入过少，会使国家农业科研缺乏后劲。

二、对我国农业科技投入的建议

（一）确定科技投入的重点领域，提高自主创新能力

世界各国根据本国的实际，确定了侧重点各不相同的发展目标：美国强调全面领先，保持在所有科学知识前沿的领先地位；德国强调发展尖端技术，确定了以原始创新、全国均衡发展、高技术领先和技术尖端为重点的投入目标；日本强调发展产业共性技术，印度与巴西则强调局部领先，资金主要流向工业领域。政府科技投入的主要领域，一是基础研究等与自主创新能力建设相关的研究为政府投入的优先领域。在各国政府科技投入中，基础研究基本保持在10%以上。二是社会公益研究为政府科技投入的重点领域。三是科技基础设施建设为政府科技投入不断加强的投入领域。四是政府支持产业技术研究更加目标导向化，支持力度也在加大。五是实施战略产品计划，正在成为很多国家实现技术集成的重要手段，也是政府科技投入重点部署的领域。美国先后把新型材料、信息技术、生物技术等列为战略技术，其超强、超前的投入对美国科技的全面领先和经济发展起到了重要的支撑和引领作用。印度根据自身特点确定以软件技术为战略技术、软件产业为战略产业，对发展本国经济起到了龙头作用。

我国产业结构不合理，产业技术水平低，支撑经济社会发展的能力不高，区域产业结构雷同，高消耗、高污染行业产能偏大，浪费了资源，降低了效益，这种状况，不能适应国内市场需求结构的变化，不能适应转变经济增长方式的要求。产业结构不合理的主要原因是自主创新能力不强。一些核心技术受制于人。因此必须把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节。要提高原始创新能力，面向国家重大战略需求，切实加强基础研究，加强原始性创新研究，集中力量在重大战略领域抢占前沿技术制高点，精心组织跨学科和跨产业集成,攻克一批重大核心技术和共性技术,要提高引进消化吸收再创新能力,坚持开放式创新,把引进先进技术与消化吸收更好地结合起来,逐步掌握核心技术,不断增强独创技术在发展中的主导权。               

（二）明确农业科技投资主体，建立多元化投资模式

1、政府要承担起当前农业科技投资主体的角色

在我国现有国情下, 政府必须成为承担农业科研投资的主角。从各国的经验来看，单靠市场和企业并不能充分及时地提供对科技的完备的支持，这一点在基础研究领域尤其明显。由于基础研究具有投入大、见效慢、风险大的特点，私有企业以及相当部分的国有企业往往不愿意介入这个领域。但这个问题并不局限于基础研究领域，在应用研究和开发领域都不同程度地存在这个问题。农业技术虽具有强大的生态效益和巨大的社会效益，可解决资源供给、环保与国家经济持续发展方面的一些重大关键性问题，使占世界不到10%的耕地解决占世界20%的人口吃饭问题，为人类提供安全优质的食物和优质的工业原料，确保社会的和谐发展等举足轻重的地位,但由于农业科技成果大部分是“公益产品”，农业科技服务是“公共服务”，农业科技活动是一项风险性极大的探索性活动，使得投资者难以完全占有其投入所带来的经济利益，单纯依靠企业或科技主体难以解决投入问题；因而，国家对科研活动一定要起一个相当重要的作用，这种作用不仅是在经费方面的支持，也包括对科研活动的宏观调控。目前，在基础研究的宏观决策和管理上仍缺乏强有力的国家调控能力。国家层面常设的科研决策、评估和监督机构尚未建立。由于缺少国家层面的宏观调控，造成了政出多门、条块分割、争夺资源等弊端。从国外经验来看，无论发展中国家还是发达国家也是把农业科研进行政府保护。因此，在目前或今后一个较长的阶段，政府应成为农业科技活动的主要投资者。

2、完成以政府为主导以企业为主的农业科技投资主体的转换

目前国外发达国家的企业已成为农业科技投入的主体，但由于我国农业科技制度创新体系尚未建立，科技体制改革相关的各项配套制度有待完善，企业成为我国农业科技创新体系的主体的条件目前尚未成熟。但随着社会主义市场经济的不断完善和国家科技体制改革步伐的加快，企业成为农业科技创新体系的主体已为时不远。国家将创造条件、扶持国内大型农业企业的发展已列入“十一五”科技发展纲要。因此农业技术创新将会改变由政府统包的传统做法，凡有利于农业发展的技术创新活动，政府、企业、科技单位都可参与，各级政府将予以大力支持与认可。同时，在鼓励大专院校、科研院所开展应用性基础研究的同时，积极探索如何大力扶持企业开展研发工作的新机制，建构适应市场经济发展的全国农业科技创新体系，建立良性互动、成功对接的新机制。要积极倡导优秀农业企业对大专院校、科研院所的支持，鼓励其可共建实验室、研究中心；优秀农业企业应成为大专院校、科研院所科研成果的中试基地、产业化基地、教育培训基地；政府要鼓励优秀农业科技企业设立农业技术首席专家，并给予必要的认同；大专院校、科研院所也应成为优秀农业企业的技术依托与人才再培养场所；专家、教授可受聘去优秀农业科技企业兼职；优秀农业科技企业也可进大专院校的讲坛，在大专院校、科研院所、农业企业间建立起人才双向交流的机制。

3、建立多元化农业科技投资模式

据资料统计，人均GDP超过2千美元后，经济系统中依靠科技进步的内生动力在增强，促进产业升级和经济增长方式的根本转变，需要引导全社会增加科技投入。长期以来，政府在保障关系社会安全、公众利益和可持续发展的公益型研究、支持关键领域前沿核心技术研究和促进关键技术研究的研发经费等方面，发挥了不可替代的主导作用。今后要进一步加强政府科技投入在研发活动的主导地位和对全社会科技投入的引导作用，同时，要提高政府对具有基础性和社会公益性，进而难于市场化的项目的支持力度。企业是社会财富的主要创造者，同时也是研发活动的主体，因此政府对于可明确界定产权和产权主体，进而易进入市场交易的科研项目、科技成果，政府的重点是培育市场机制，创造相应的政策环境，并按市场原则对相关企业进行鼓励与支持，增强重点企业和企业集团的研究与开发能力，促进农业技术市场体系的发育和科研成果的产业化，使其成为这部分农业科研的主体。以便把原用于这部分项目研究的财政经费用到属于公益性、基础性的农业科学研究与推广上。政府应逐年加大对基础性、公益性农业科研的投入力度。

（三）加快农业科技体制改革，多方筹措农业科技资金

据有关专家统计，目前我国有1100多个地区以及地区以上的农业科研单位，12万多职工和7万左右从事农业科研活动人员。经过3-5年的努力，精减农业科研职工总数60%以上，精减从事农业科研活动人员50%.根据国外经验，要确保农业科技投入真正直接用之于科研,一要精减机构和人员，最终建立起精干和高水平的科技队伍，提高科研人员的生活条件和工作条件，提高科研经费的人均投入强度;二要按照“优胜劣汰”原则，根据各科研单位的研究性质、任务和特点，对现有农业科研单位进行分类改革，不同类型的研究单位采取不同的管理和投资模式,要重点建立国家农业科技创新体系，建立精干、高水平的科技队伍和国家以至世界一流的科研基地，并加大政府对国家级研究单位的科研经费支持强度，强化在知识创新体系中起重要作用的国家级研究所的研究能力;三要正确确定科研结构各因素之间投资的比例并逐步制度化，使基础研究、应用研究及开发研究保持合理的比例，即既要加强应用研究和科研开发，促进成果转化，又要保持农业科研的后劲。同时，要加大农业科研投入的力度，加强对农业产前、产后以及农业多种经营的研究，保证农业科研成果供给结构的合理性。

在加快农业科技体制改革的同时,要加大农业科技投资的力度。主要从六个方面筹措资金：一是增加财政拨款。目前财政拨款仍是农业科研经费的主渠道。中央和地方政府对科技经费的投入必须高于财政收入的增长速度，同时要加大科技投资中农业科研投资的比重，使农业科研投资增长速度赶上整个科技投资增长速度。二是确定农业科技专项税收指标和比例。政府在税费改革中，依据不同行业得益于农业科技进步的程度，确定合适的农业科技专项税收指标和比例，用于农业科研投资。三是增加农业科技研发贷款。在市场经济条件下农业科技研发应充分发挥科技贷款的作用，促进科技成果的转化和资金的合理利用。四是积极开展各种农业科技服务。农业科技单位开展技术服务、成果转让、兴办生产实体和销售农产品等，多种形式增加农业科技投入，走以开发促科研的道路。五是吸引农业科技风险基金投资。农业高新技术项目的研发和产业化，要充分利用已经形成的众多风险投资基金参与。六是积极开展国际农业科研合作，引进外资，建立农业科教基金会，加速我国农业科技的发展。