农业科研院所科研经费管理中的问题及对策

中国农业科学院科研经费调研组

农业科技进步是实现我国农业现代化、建设社会主义新农村的强劲动力，科研经费是保证农业科研顺利进行的重要物质基础。科研经费管理是否科学规范，科研经费的使用是否合理有效，直接制约着科研质量和水平，影响着广大农业科技工作者的科研积极性，关系到农业科研事业的兴衰。随着“科技兴农”战略的深入实施，国家近年来不断增加对农业科研经费的投入，加大对科研经费的管理力度，但是农业科研院所仍存在着科研经费不足、管理不规范甚至损失浪费等问题，严重制约科技资源的高效利用，影响我国农业科技事业健康发展。因此，如何完善科研经费管理制度，提高农业科研投资效益是亟需解决的问题。

一、农业科研院所经费管理中存在的问题

（一）科研经费短缺依然严重

近几年特别是“十一五”期间，国家对农业科研的投入有较大增加，但是经费下拨到农业科研院所后，仍呈现出经费不充足、资助强度低、科研条件差的状况，成为困扰农业科技发展的主要因素。

以“十五”期间甘肃省农科院及各地州（市）农业院校及科研机构的情况为例，在职人员年均科研经费仅1万元，专业技术人员年均1.6万元（含基本条件建设投资），而地州（市）科研单位人均年科研经费更少，只有2000元，最高也只有4000元。另外，从项目经费情况看，2006年甘肃省农科院获得立项的课题70项，合同经费约2000万，专业技术人员人均经费不足3万（含基本条件建设费），难以满足科研需求。特别是一些小作物育种经费每年不到1万元，部分育种项目连续3年没有经费支持。甘肃省农科院自1982年搬迁兰州后，25年一直未建科研大楼，仪器设备更新慢，科研基础条件较差。

（二）科研人员“跑项目”重于搞研究

目前，在几乎是完全竞争性的科研经费划拨机制下，各农业科研院所、农业高校、农技推广部门甚至有关政府机构都加入了科研项目申请队伍，竞争异常激烈。为了科研工作的持续和单位的生存发展，争取科研项目经费自然成为科研工作者尤其是科研骨干的头等大事。

调研发现，大多数科研工作者认为申请项目十分困难，在项目申请上花费的时间和精力过多，严重挤占了科学研究时间。科研人员为了申请项目疲于应付繁杂的程序性事务，不能安心搞科研，影响了科研成果的质量，重立项轻管理、重申请轻验收的现象较为严重。同时，项目申请中标率低导致科研人员付出的大量人力和财力变成无用功，对宝贵的科研资源造成很大的浪费。中国科协的调查显示，科研经费真正用于项目本身的仅占四成左右。中国农科院兰州牧药所的科研人员谈到，一个几十万项目的申请书（俗称“本子”）至少要写100页，每个“本子”打印、装订费用就达2000元，科研人员耗费的精力还未计入其中。虽然，国家各个层面的项目经费该所都可以申请，但是项目申请中标率大约只有5%-6%（每年情况略有变化）。此外，由于地处偏远，京外院所为争取项目“跑部进京”公关，更要耗费大笔差旅等费用，对有限的科研经费更是雪上加霜。

（三）人员费保障不足，科研人员积极性受创

根据《规定》[1]，人员费是指课题组人员的工资性费用。课题组成员所在单位有事业费拨款的，由所在单位按照国家规定的标准从事业费中及时足额支付给课题组成员，不得在国家资助的课题专项经费中重复列支。973、863项目经费管理办法规定，项目依托单位如果为由国家财政拨付事业费的科研、教育事业单位，人员费专项经费预算占项目经费总预算的比例应严格控制在总预算的5％以内。

上述人员费比例规定与农业科研院所的现实状况很不适应。我国由事业费拨款的农业科研院所按照国家规定的标准从事业费中支付给课题组成员的工资较低，国家科研计划项目规定的人员费比例又如此之小，不足以支付临时聘用人员和研究生的劳务费用。农业科研院所普遍存在事业费严重不足的现象，在事业费、科研费都无法有效、足额支出科研人员应得报酬的两难境地中，科研人员收入水平普遍不高，公益性科研项目的研究人员甚至“饿着肚子搞科研”，不利于提高科研工作者的积极性，也不能满足农业科技事业吸引、储备、培养科研人才的现实需求。

（四）科研经费管理效益不高

农业科研院所科研、财务部门在科研经费管理方面存在诸多困难和问题，影响科研经费使用效益的提高。

1、预算编制困惑多

国家科研项目计划实施课题制后，对课题实行全额预算，细化了预算编制，实行课题预算评估制度。首先，这对我国科研人员的项目管理水平提出了更新更高的要求。科研人员普遍感到预算编制过严过细，编制口径不一，较难适应。第二，预算上报审批时通常被削减相当大的幅度，有时达到50%。下拨的经费和预期经费相差较大，而科研任务没有缩减，科研成果必然要打折扣。第三，科研活动实时情况与预算执行有冲突。农业科研具有周期长、季节性、复杂性等特点，立项时的预算很难全面覆盖科研全程中的需求，也很难预测可能发生的变化。个别科目实际支出超出预算10％，须申请预算调整，程序复杂、落实慢。

2、支出报销问题多

在项目经费划拨和任务管理两条线机制下，科研经费的支出和报销存在不少问题。一是项目启动时经费与任务不匹配。要么经费下拨迟滞，科研任务无法按计划实施，往往错过最佳时节，延误时机；要么项目任务下达迟滞，经费先到帐但归属不清，无法支出。两种情况都导致科研经费不能及时有效支出，科研工作不能按计划进行。这一状况尤其对农业科研项目的影响极大。二是项目实施过程中，国家财政部门要求在限期内将预算执行到一定比例，严重脱离科研活动实际。如有的研究所出现了经费划拨到位不到2个月就须执行完预算经费45％的情况。为了完成指标，只能突击花钱。这样势必造成违规报帐、财务控制薄弱、科研经费损失浪费等隐患。三是部分切实发生的费用难以报销。如从事农业经济研究的科研人员谈到，下乡蹲点、调查、试验时支付给农民的费用以及农业软科学研究需要购买的大量数据（有些项目购买数据的费用高达项目经费的50％）等，往往很难取得正规发票，报销困难。

3、结余经费浪费多

科研项目结余经费的管理一直不规范，现在对一些科研项目经费采取“零余额”的管理方式，如有剩余经费则收归国库，次年的科研经费也将根据情况被削减，这种做法大大削弱了科研人员节约经费的积极性。大多数科研人员对科研经费是非常珍惜和节约的，调研中听到这样的事例：几个科研人员去购买实验用的小猪，为了节省几十元的出租车费，一人背着一头小猪一路挤公交车回来，也引来好些乘客的不满。在实行“零余额”后，恐怕科研人员不是千方百计省钱，而是想尽办法花钱了，很容易出现重复购置设备、提前预定的试剂过期等等问题，无疑是对科研经费的变相浪费。

综上所述，科研经费管理水平上不去，将直接影响到科研成果质量。以科技成果转化为例，我国每年产生6000项农业科技成果，但科技成果转化率年平均只有30％－40％，远低于发达国家的70％－80％[2]。

二、农业科研院所经费管理出现问题的原因探讨

从宏观角度看，农业科研经费管理（国家相关部委→项目依托单位→课题组→科研人员）是一条环环相扣的管理链，是不可分割的有机整体。客观地说，农业科研院所在经费管理中出现的问题也不单是这一个环节的问题，分析其原因也应该选择一个更为全面的视角。纵观调研中发现的农业科研经费管理的种种问题，归根结蒂不过两点：一是科研经费有限，二是使用效益较低。针对这两大症结，我们分析有如下原因。

（一）农业科研经费和事业费投入严重不足

目前，我国农业科研投入模式基本上还是政府供给主导型。由于长期以来政府对农业科技的重视和支持，农业科研状况得到极大改善：实验设备不断完善，科研能力不断提高，农业科研成果不断涌现。但是，农业科研经费投入与发达国家相比仍有较大差距，甚至与一部分发展中国家相比，也显不足。具体表现在两个方面：

1、增长幅度小[3]。国家对农业科研经费的财政拨款从1985年的13.55亿元增长到1996年的52.38亿元（现价），扣除物价上涨因素，年均增长仅为2.5％。其中“七五”期间呈负增长    （﹣1.4％），“八五”期间年均增长率达到6.7％，1994年以后又开始下降。农业科技在财政中所占比例从1980年的12.4％下降到1997年的8.9％，这个比例远低于农业在国内生产总值中所占的比例。

2、投资强度（农业科研投资占GDP的比重）低[4]。1985年以来，我国农业科研投资的强度呈逐年下降趋势，到1996年已经下降到0.36％，近年才达到0.49％，还不到联合国粮农组织确定的农业科研投资强度适当标准1％的一半（日本和英国在1995年已分别达到3.4％和 2.29％，当年中国仅为0.2％，还有一些发达国家已达到5％）。

农业科研院所事业费不足同样严重。全国农业科研单位人均年事业费占有量1996年为1.02万元，远低于全国科研单位平均人均年事业费占有量2.53万元的水平。据调查，1985－1996年由于经费和收入因素，科研人员的流动性达到50％[5]。

在经费不足，收入水平低，离退休人员费用大的现实压力下，科研院所和科研人员首先要考虑生存问题，只能多渠道申报项目，争取更多的课题经费，挤占部分科研经费弥补事业费不足。

（二）科研经费分配体制不合理导致有限资源低效利用

“十一五”规划倡导自主创新，国家大量增加科研投入，但是农业科研院所仍普遍感到经费不足，项目资助强度小，这与科研经费分配体制的不合理有很大关系。

1、科研经费多头分配，科技资源不集中

我国农业科研经费管理条块分割、政出多头，多部门多渠道分配科研经费，科研立项存在一定的盲目性和低水平重复。

2、科研经费分配过度强调竞争机制，经费投入区域不平衡、产业不平衡，对基础性、积累性的项目重视不够

中西部农业科研院所地处偏远、基础薄弱、设备落后、信息不对称，在竞争中处于劣势，而农业科研有很强的地域性，研究项目也应该密切结合当地实际，竞争力不强就没有项目，不利于中西部地区农业发展。甘肃省农科院在“九五”期间有两个“黄土高原重点示范区”项目，项目效果很好是公认的。竞争投标后一个项目也没留住，空有技术没有资金[6]。此外，农业科研资金向重大项目、突出创新和短期效益的项目倾斜，基础性、积累性研究和小产业被忽视，相关研究开展艰难，不利于农业科研长远发展。

3、立项评审公正性和透明度不高，科研经费向京内资深大专家倾斜，向项目主持单位倾斜

项目申请似乎形成了一种“名人效应”，大量资源追逐少数顶级科学家，国家级的科研项目往往被部分学术权威或所谓的“圈内人”把持，项目申请者往往就是项目的设计者，或者是与设计者利益密切的人；“圈外”的专家很难申请到资金，从年龄上说最具创造力的中青年专家也无人“雪中送炭”。一位草业专家谈到，甘肃的草坪研究水平位于全国前列，去年国家支撑计划中有一个草坪研究的项目，他牵头联系兰州农业大学、草原学院一同申报，自信很有水平，结果还是白白浪费了大量辛苦。还有一位京内老专家提出，从“九五”到“十一五”，国家对农业科研项目的经费投入确实有较大增加，但是由于申报单位多，主持单位控制较多经费，经费的实际支持强度反而下降了，例如有个40亿的国家支撑计划项目，分到下面的单位可能只有1万元。

（三）科研经费财务管理与科研项目管理脱节

国家层面上，科研经费管理和项目管理两条线，协调不够，经费下拨数额与任务分解不匹配，时间上也常常错位，导致经费划拨和项目开展工作脱节。从项目依托单位管理环节看，由于上一个环节体制不顺，项目执行和经费支出常常不能按计划实施，延误科研活动。

除了客观因素，财务人员和科研人员在经费管理观念、方式上存在较大差异，并且对科研体制改革实行的科研项目课题制管理、全成本预算等新的管理方式还未完全适应。科研人员使用经费时以保证科研开展为宗旨，对经费使用合理性和使用效益较少考虑；财务人员管理经费侧重遵照财务规定，对科研进展不熟悉，对年度内项目及经费使用情况心中无数。农业科研院所项目经费来源渠道多元化，各项目对经费的管理与核算的要求不同，对不同项目单独建账，理财范围拓展、内容复杂，对科研财会人员业务水平提出了更高的要求。

（四）对科研经费划拨、使用的监督不够

政府既管项目又管经费，既是裁判员又是运动员，缺乏相应的监督制约，容易造成决策不当、经费分配不合理、资源浪费甚至权力寻租等问题。在经费使用过程中，政府主管部门和项目依托单位都存在监控不力的问题。政府有关部门甚至部门内一个处室就掌管着巨额经费，受到人力、时间、专业水平的限制，很难监管到位，很多项目的中期审核也流于形式。项目依托单位对科研经费管理多采取课题负责人自由支配方式，单位领导和财务管理部门对经费支出和使用效益的跟踪监督不够，内部监察审计的监督功能势弱。项目完成后的验收，侧重于检查科研任务完成和经费使用状况，忽略对科研经费使用绩效的评价。

三、加强农业科研院所经费管理的对策思考

（一）大幅度增加农业科研院所事业费及科研经费投入

作为一个农业大国，社会主义现代化离不开农业的现代化。新的历史时期，构建“和谐社会”、“建设社会主义新农村”战略的提出更需要农业科技创新和发展。强大的农业科研力量、国家对农业科研机构的投资和支持是国家粮食安全和提高国际竞争力的重要保障。而目前我国农业科研院所事业费严重不足，有限的科研经费受挤压，科研人员收入水平不高已成为制约农业科研机构发展的瓶颈。

国家应高度重视农业科研院所生存和持续发展以及科研队伍稳定和人才培养问题，大幅度增加事业费投入，将保障科研活动开展的事业性费用尤其是人员费承担起来，满足科研人员的基本需求，使科研人员专心搞科研，保证科研经费专款专用。此外，科研经费中用于支付给研究生等非在编科研工作者的工资也应根据实际需求提高比例，为农业科研培养人才。国际上通行的做法是，国立科研机构固定职工的工资应由事业费支付，而不能由项目费支出。项目主要开支为项目临时聘用人员的开支，约占总开支的80％。项目负责人和在编人员不得从项目中领取任何报酬。在科研项目预算中必须明确人员费是给谁的、按照什么标准发放，并且不能随意改变。项目经费一旦下达，其中人员费将直接转入所雇佣人员的银行帐户[7]。而我国恰恰相反，科技费用中人员费用比例大多为5%，最多达到15%，应该实事求是地对人员费用进行预算，提高科研人员劳动报酬，充分调动其积极性，这是鼓励科研单位和科研人员管好用好科研经费、做好科研工作的最有效的措施。

（二）调整农业科研经费分配机制

一个科学合理的农业科研经费分配机制对科研经费使用效益的提高起着关键作用。我们认为，至少应该在三个方面对现有分配机制进行调整，即建立稳定支持与适度竞争相结合的经费资助机制，项目设计与生产需求紧密结合的立项机制，科技资源共享共用、权益合理分配的协作机制。

1、稳定支持与适度竞争相结合的经费资助机制

农业是一个特殊的产业，对农业科研项目的规划应当充分考虑农业科研周期长、复杂性、基础性、公益性、地域性等特点，农业技术供给也不是一个短期市场。农业科研经费资助应采取稳定支持和适度竞争相结合的机制，在准确把握农业科研系统实力和优势分布情况的前提下，持续稳定地资助部分重点、基础、地域性的项目，避免恶性竞争导致的研究方向追热、独特的科技优势丢失、经费流向过于集中、东西部农业科研发展不平衡等问题。现已实行的“农业科研基础业务基金”（院所长基金）受到一致好评，应多增加一些类似的稳定经费，加大资助力度，放低申报门槛，鼓励年轻专家积极探索，激发创新活力。

2、项目设计与生产需求紧密结合的立项机制

    农业科研地域性强，科研立项应当发扬实事求是、一切从实际出发的科学精神，使项目设计与当地生产需求紧密结合，保证一方水土的农业生产效益。甘肃省农科院一位老育种专家举了一个例子，理论上讲，育种水平越高，区域性越强，就不应一味追求新品种推广面积。他撰写过一个项目申请报告，上级部门评价很好，却因为推广的面积没有达到规定指标而未获支持，他说这与甘肃黄土高原的实际情况很不相符。在实施西部大开发、缩小东西部发展差距的今天，农业科研立项更应当充分考虑中西部农业发展特殊性，加大对边远地区农业科研工作的扶持。在项目设计时，应当不局限于几个院士和一些顶层专家，让地方的专家、中青年骨干也能参与进来，听取多方意见，充分论证，提高农业科研立项水平，让科研经费用在其所。

3、科技资源共享共用、权益合理分配的协作机制

当今时代是知识经济的时代，知识积累创新、科技发展的速度越来越快，必然加剧竞争的激烈程度。同时，知识经济时代的科学技术综合化、科学研究的集群化、信息的网络化也必然要求各个知识创新主体之间相互沟通和协作。对农业科研经费的科学管理应针对上述时代特点，采取相应的科研策略——合作竞争，使有限的科研经费取得最大化的产出效益。随着“科研合同制”的推广、完善，在鼓励和运用竞争的同时，应积极促进达成相关科研单位间的合作，借助和利用彼此的核心能力，适度分担研究经费，联合研究、共同开发，减少重复与浪费，缩短研究周期。而且，还可能创造出个体无法独立完成的知识创新、技术创新和管理创新的契机，大大提高科研水平，使科研经费使用获取更大的综合效益。

（三）农业科研经费管理与农业科研特点紧密结合

农业科研具有周期长、季节性、复杂性等特点，与其他行业科学研究存在较大差异，因此，农业科研经费管理必须密切贴近农业科研现实需求。第一，要保证科研经费的充足和稳定，这一点在前面已有论述，此不赘言。第二，要保证科研经费的划拨和使用满足农业科研的实际需求。

针对经费划拨和项目进度不一致的问题，应当加强相关行政部门沟通协作，借鉴国际惯例，提前一段时间进行科研项目立项申报工作，将立项过程从科研项目实施的年度中剥离出来，避免立项论证过程拖沓导致真正的研究时间缩水，形成立项独立、经费划拨和项目管理全程配套的机制。同时，加强科研合同的执行力和约束力，可明确规定首批科研经费到位日为项目正式启动日，消除科研人员后顾之忧。

针对预算执行中出现的诸多细节问题，应充分考虑农业科研项目周期性、复杂性的特点，给预算编制及支出报销项目留出一定灵活变通的空间，做到管而不死、活而不乱，保障农业科研工作顺利开展。

（四）完善科研经费管理监督制度 

1、完善科研立项环节的评审论证制度

科学研究立项论证如果不科学不充分，将会给日后的项目执行造成严重隐患，增加科研经费投入的风险。因此，完善早期评审论证制度，加强可行性研究，做出科学决策是有效监管科研经费的首要环节。

第一，严格规范“同行评审”，评审专家是真正的“同行”，对评审项目拥有足够的专业知识。完善评审规则，强化对评审专家行为的法律约束。

第二，实行评审回避制度，即凡是评审者的个人利益与评审结果之间会互相影响的一切可能都必须避免，杜绝评审专家与被评审对象的利益往来。这将有效遏制“择友评审”、申请者与评审者角色重叠等影响评审公正的现象。

第三，有关部门在立项决策时，应严格按照决策程序，成立专门的费用分析和估算机构，对项目的费用进行认真估算和确认，为科学决策提供依据。

2、提高经费使用环节的财务管理效益

首先，财务人员和科研人员都要更新观念，树立科研财务管理与科研计划管理有机统一的观念。在给予课题负责人充分自主权的同时，严格执行国家财经纪律，给科研经费使用把好关。

第二，加强项目预算、决算管理，严格报销手续，严格审核项目支出。编制预算时，项目负责人与财务人员共同参加，使预算既符合研究工作实际需要，又符合预算管理制度要求。科研经费支出、报销必须有经办人、验收人和课题负责人三方签字，根据支出数额大小设定级别，分别由室主任、科研处长及分管领导的签字审核，大额发票还应由单位主要领导直接签字[8]。对票据真实性进行严格审核，对购买的实验设备进行跟踪确认，加强固定资产管理。

第三，采取灵活的科研财务管理措施。如对一些受季节性影响大的科研项目，根据实际需求提前资助，保证项目研究进度。对资产实行统一管理，灵活调配，避免重复购置，节约科研开支。

第四，规范结余经费管理。财政部门应统一结余经费管理办法，鼓励科研经费结余，作为科研后续工作的预备费用。单位可对结余经费以“发展基金”等形式进行集约管理，对其支出进行严格规范；建立“奖惩机制”，从结余经费中拿出一部分作为对科研人员的奖励。

第五，运用现代技术管理科研经费。在这方面，中国农业科技东北创新中心（吉林省农业科学院）已采取了相关做法。他们使用了一个专门管理科研经费的软件，从立项到结题对每个科研项目的经费进行全程、实时、程序化管理，财务人员和科研人员都能随时查看经费使用状况，了解经费去向，非常便于管理，也便于项目验收。这样的做法应该在农业科研院所中交流、推广。

3、强化审计功能，对经费使用进行绩效评价

科研经费管理的最终目的是提高经费的使用效益，科学地评价科研经费使用绩效是提高经费管理水平的重要手段。审计功能发挥得好，对经费使用能起到检查、规范、引导作用，应强化审计功能，并引导审计侧重绩效评价。不仅是在项目结束验收时被动审计，还可以在一些大项目进行中期积极开展内部审计，建议从经费预算、支出管理、经费结算、财经秩序和经费使用成果等方面对经费使用效益进行评价，引导经费合理有效使用。

                              2007年7月18日