关于领导干部财产申报工作的几点思考

中国农业科学院人事局  吴限忠

惩治和防范腐败，是一项运用政治、经济、法律、行政、舆论、社会、教育等各种手段的系统工程。在这一系统工程中，有一项被称作“阳光法”的制度，即领导干部财产申报制度。所谓“财产申报制度”，是指国家公职人员按照规定向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产及变化状况的制度，是国家用以监督、规范公务人员的行为，保障公务人员正确行使权利、预防和制止以权谋私、贪污受贿等腐败行为的一种重要措施。这项制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》，现英国、美国、墨西哥等20多个国家和地区都确立了财产申报制度，有些国家还通过法律形式，把财产申报明确为申报人的法定义务。

一、我国领导干部财产申报制度的发展概述

在改革开放初期，我国就开始了对领导干部财产申报制度的探讨。1988年起草了第一个关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案；1994年，将《财产收入申报法》列入立法项目；1995年中办、国办印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，标志着我国领导干部财产申报制度的正式确立；2000年12月，中央决定在省部级干部中首先实行家庭财产报告制度，并于2001年6月15日颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》（中纪发[2001]9号）；2006年8月29日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究党员领导干部报告个人有关事项的规定，同年9月，在党内颁布实施了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发[2006]30号）。同时废止了1997年1月印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。2007年，《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》明确勾画出对领导干部收入的“高压线”。领导干部财产申报制度，是我党加强党风廉政建设，保持领导干部廉洁从政的重要措施。多年来，财产申报工作对于提高领导干部的自律意识，加强监督，起到了积极的作用。

二、我国领导干部财产申报制度的发展特点

随着经济建设的不断深入，反腐败斗争的形势也日益严峻。在我国财产申报制度逐步完善的过程中，主要呈现出以下特点：

特点一：申报主体范围逐步扩大

最初，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称收入申报）中，采用了机构罗列和级别的概念相结合的方式明确提出了申报主体，即：“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）级以上（含县处级）领导干部”，“社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人。”2001年，《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》（以下简称财产申报）规定的申报主体是“省部级现职领导干部。”而2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中，申报主体不单纯是依行政级别而定，特别强调了岗位。除包括县（处）级副职（含）以上的党员干部之外，国有大型、特大型企业中层以上领导人员中的党员，国有中型企业领导人员中的党员，实行公司制的大中型企业中由上级党组织、行政机关或者国有资产授权经营单位委派、任命、招聘的领导人中的党员以及其他经上述单位批准执行职务的领导人中的党员，同时适用于副调研员以上非领导职务的党员干部报告个人有关事项。并特别提出“非党员领导干部应按照《规定》报告个人有关事项。”由此可见，申报主体在不断地扩大，而现职的省部级干部更是财产申报的重点人群。

特点二：申报的内容逐渐拓宽

《收入申报》规定申报的范围包括四项收入，即：“工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得。”对收入的分类相对比较简单；而对于省部级领导需要申报的内容不仅仅是“收入”，而是“家庭财产”，并且内容更加全面、具体。在《财产申报》中规定的申报内容具体范围为十项，即：“人民币、外币现金和存款，有价证券，价值1万元人民币以上的债权和债务，私有房产，单件（套）在1万元人民币以上的贵重物品，名人字画、古董；领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营活动的投资、股份，土地使用权，以及本人认为应当报告的其他财产”。2006年9月，在党内颁布实施了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发[2006]30号），针对腐败案件中出现的一些官员通过转移非法财产等方式来逃避监督的问题，申报的范围进一步拓宽，既包括动产和不动产，也包括债权和债务；既包括个人财产，也包括近亲属的财产。不断拓宽的申报内容，堵住了原来收入申报中的一些漏洞，从制度上进行了完善。

特点三：申报结果的监督审核逐步加强

制定领导干部财产申报制度的目的是对申报人的财产收支情况进行监督。根据党管干部的原则，财产申报制度逐步明确了申报结果的法定受理机构。《收入申报》规定：“各单位的组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。”实际工作中，有些单位的申报结果仅仅是个别领导掌握，然后就将材料锁入档案柜中，没有真正起到监督作用。因此《财产申报》规定：省部级领导干部填写《领导干部家庭财产报告书》一式两份，一份报中组部，一份中纪委备案，还要求申报人向所在单位的领导班子公开其申报内容。而在《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中，除规定按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门受理外，还规定了“受理机构每年度要将情况汇总后报所在党委（党组）和纪委（纪检组），党委每年向上级党委和上级纪委综合报告一次”，并要求领导干部在民主生活会上进行述职述廉。逐步扩大了申报结果的公开程度，监督力度逐步加强，初步形成了“上级、同级、外部”三位一体的监督体系。

特点四：申报的种类及时限逐步科学

《收入申报》规定，党员领导干部收入申报一般要求每半年报告一次；而《财产申报》还要求领导干部成为义务申报人的一个月内和退（离）休后的一个月以内，都要进行家庭财产申报，并要求任职期间，家庭财产有重大变化的应当随时报告。《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》则更进一步，除要求集中上报以外，还要求领导干部在发生应当申报事项发生的30日内上报。这种任前、任中、离任以及随时上报的制度，更加科学，更有利于发挥监督作用。

三、执行领导干部财产申报工作对反腐败工作的积极作用

十六大以来，党和国家对腐败的惩治力度越来越大，部署也越来越系统。特别提出反对商业贿赂的举措，重点惩治经济领域的腐败；处理了陈良宇、郑筱萸等一批“省部级”领导，表明了党中央国务院惩治腐败的力度和决心。领导干部财产申报制度对于建立惩防体系，加强廉政建设，完善监督机制，无疑具有十分重要的意义。

1、 财产申报制度对腐败行为起到了预防性、告诫性的作用

财产申报制度是一种防患于未然的刚性措施，它起到从源头上防治腐败的作用。“千里之堤，毁于蚁穴”。党员领导干部向组织进行财产申报，实际上就是常常提醒自己、告诫自己，要从细微处防止腐败。财产申报制度的设立本身就是在提醒和告诫党员领导干部，要正确行使人民赋予的权利，依法办事。领导干部的个人财产不是简单意义上的“私事”，而是与公共权利和国家利益有关的，要自觉接受群众监督。广大党员群众也在时时监督着他们，不要让贪欲压倒理智。江苏沭阳县以仇和为代表的领导干部2004年就提出“乡镇党委书记、乡镇长和县直机关党政正职的个人收入情况等重大事项，必须通过党务政务公开栏、述职等形式向群众公开，接受监督。”这就是随时提醒、告诫领导干部，不义之财发不得。

2、 财产申报制度提供了对领导干部权力监督的制度保障

财产申报制度以党内法规的形式出台，明确提出：“领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节给予批评教育或者党纪处分，对瞒报、伪报的，要从严处理。”它非常清楚地向领导干部发出了这样一个信号：在中国共产党党内没有任何人可以不接受监督的，越是领导干部，越要成为被监督的“重点对象”。《党章》中就如何对党员进行教育处理，做出了明确规定。同时，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关有对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督的权力。从这个意义上，领导干部财产申报的有关规定，为监督领导干部的权利提供了制度保障。

3、 财产申报制度促进收入分配领域惩防体系的建立

当前，财产申报制度正在逐步完善之中。同时，为从源头上杜绝腐败的发生，党和国家在收入分配领域出台了一系列政策，规范分配秩序。各部门相互配合，制定配套政策，针对收入分配中出现的问题，严格管理。我国先后发布了《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《个人存款账户实名制规定》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等法规，近年来，在科研领域严格加强了科研经费使用和投资项目的监督检查，规定“八不准”，严禁挤占、挪用科研专项经费等；规范清理津贴、补贴，实行“三个一律不准”；改进会风和文风，精简会议文件，认真执行会议、公务接待和差旅费管理有关规定；加强领导干部配偶、子女从业情况的申报登记和监督检查等等，这些政策，堵住了不正当收入的来源，关口前移，对执行好领导干部财产申报制度起到了积极的促进作用，在收入分配领域逐步建立完善建立起惩治和预防腐败体系。

4、 积极促进和谐社会的构建

改革开放以来，我国经济发展取得了举世公认的成就，但在如何分享改革发展成果、处理不同人群之间特别是雇主与雇员之间的利益分配关系方面，仍然面临许多问题和挑战。在组织层面引入公平而又富有激励性的薪酬管理体系，有利于在雇主与雇员之间形成和谐劳动关系；在宏观经济领域实现收入分配合理化，则能够有效地推动地区之间、城乡之间、行业之间的均衡发展，进而达到社会经济关系的和谐。由于个别领导干部腐化堕落，受贿数额巨大，使得广大群众，特别是中低收入群体感到越来越大的收入差距，加剧了分配不公的意识，从而造成基层群众心理失衡，社会发展的协调性遭到破坏。领导干部能够坚持按规定将自己的收入如实、客观地申报，并在一定范围内公布，更容易获得群众的理解和支持。因为“阳光是最好的防腐剂”。构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，是发展和谐劳动关系的重要内容。

四、进一步做好领导干部财产申报工作的几点思考

任何一项好的制度，只有落实才能发挥其真正的效果。思想重视，制度保证、科学管理，严格监督，进一步抓好领导干部教育、监督和廉洁自律，是做好领导干部财产申报工作的重要保证。

1、 加强政治学习，高度重视领导干部财产申报工作

当前，很多科研院所实行所长负责制，党政“一肩挑”，专家型或学者型领导对科研业绩非常重视，往往把工作着力点放在多争取项目、多出成果。个别同志片面地认为科研单位没有“审批”、“管理”的权限，就没有腐败的机会，导致对财产申报工作不重视，虽然完成了工作，但对申报结果的客观性不去分析，直接影响了财产申报工作的效果。改造主观世界是共产党人党性修养的一个永恒课题。如果不花时间、用精力去研究个人的思想领域的问题，放松了世界观改造，很容易在不知不觉中迷失自己，在权力关、金钱关、美色关、亲友关面前放松了约束。大多数违纪违法的党员干部，没管住自己的一个很重要原因，就是法纪意识淡薄，不学习党纪政纪和国法，稀里糊涂地犯了罪。因此，各级领导的高度重视，是做好领导干部财产申报工作的基础和保障。只有不断加强学习，努力提高政治素质、业务能力和执政能力，把胡锦涛同志倡导的八个方面的良好风气落实到行动中，才能真正认识到反腐败斗争的艰巨性、复杂性和持久性。

2、 认真调查研究，严格规范工资外收入

国家发改委《2005年中国居民收入分配年度报告》中指出，2005年末，我国城镇居民人均年收入11321元，其中工资收入为7798元，占68.9%；经营性占6%，财产性收入1.7%，转移性收入23.4%。分析我国居民的收入结构可以看出，我国城镇居民的收入中，工资收入的比重呈现逐步下降的趋势，由1995年的79.2%降到2005年的68.9%，每年大约减少1个百分点。而经营性收入、财产性收入、转移性收入都有所上升。除遗产继承和证券、博彩收入外，还有稿费、讲课费、劳务费、评审费等等，这些费用是否合理、制定的标准是否科学、资金来源是否符合规定，这都需要我们去研究、规范。如果对工资外收入管理不当，容易造成盲目的攀比，导致不正之风愈演愈烈，甚至出现权钱交易，势必成为滋生腐败的土壤。领导干部财产申报主要就是约束、掌握其工资外收入，作为监督审查其廉政情况的重要手段。

3、 设立专门机构，切实加强对申报结果的审核

申报数据的审核与管理是一项繁重的工作，在一定程度上可以影响财产申报制度实施的成败。由于我国的政制体制，坚持党管干部的原则，目前主要由组织人事部门主要承担财产申报的受理工作。人事部门不可能单独完成对财产申报结果的监督审核工作。因此，只能对个别数据突出的情况进行调查分析，而对于更多的信息仅仅做到了存档备查，这显然是不够科学的。很多国家为审核申报结果的客观性，都设有专门的监督、审核机构，并且各金融机构的资料要在这一机构备案，该机构在监督过程中，要与税务、金融、海关、纪委、监察、审计等部门密切合作，才能真正发挥好监督职能。

4、进一步加强领导干部财产申报工作体制和机制的创新

在党中央、国务院的领导下，有关反腐倡廉体制机制改革力度逐步加大，制度建设进程逐步加快。我们要认真研究总结国内外反腐败的成功经验，继续把工作着力点放在深化改革、创新制度上，坚持不懈地抓制度建设、抓预防，努力形成反对和预防腐败的长效机制。首先，要从法律的高度确立财产申报制度的地位，依靠国家的强制力来保证实施。世界上许多国家对政府工作人员的财产申报都有立法，我国虽然面临着申报主体广泛、申报范围较大等困难，立法的难度较大，但只有上升到法律高度，财产申报才可以与《物权法》、《刑法》等具有同等效力。其次，还要通过技术手段和管理措施上保证财产申报制度的有效性。例如，已经实行的“金融实名制”，还可以通过技术平台实现工商银行、农业银行、交通银行、建设银行等等信息联网，充分利用第二代IC卡公民电子身份证读取数据，通过计算机网络将公民的货币资产和实物资产的相关数据集中、统一管理，便于对财产申报结果的数据审核与监督。最后，各部门之间要相互协调、配合，发挥综合职能，才能保证财产申报制度监督作用的发挥。

5、 拓宽监督渠道，发挥全方位的监督作用

加强领导干部作风建设，各级党委担负着主要领导责任，同时，纪检监察部门要认真履行组织协调和监督职责。要认真分析财产申报的有关数据，全面了解领导干部的工作表现和作风状况，把监督关口前移，做好事前监督和防范。切实抓好党内各项监督的落实，执行好领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫免谈话、民主生活会、巡视和派驻、经济责任审计和质询制、问责制等党内监督制度，充分发挥其在领导干部作风建设中的作用。

马克思指出：“舆论是一种“普遍的、无形的强制力量。”因此，我们不仅要重视党内监督，还应当重视党外监督，重视群众监督，在党的领导下，积极推行党务公开和政务公开，拓宽监督渠道，将司法监督、群众监督、舆论监督等结合起来，努力使财产申报工作取得实效。