[关键词] 惩治和预防腐败体系; 纪检监察机关

　　[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962(2004)12-0005-03

　　党的十六届三中全会提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。这是我们党对改革开放以来反腐倡廉工作实践经验的深刻总结和理论创新,是党对执政规律特别是反腐倡廉规律认识的深化,也是一个带有全局性战略性根本性的新课题。正确认识惩治和预防腐败体系的科学内涵,把握其重点,发挥好纪检监察机关的职能作用,对于加快惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。

　　一、正确认识和把握建立健全惩治和预防腐败体系的科学内涵

　　建立健全惩治和预防腐败体系是一项复杂系统的工程,既包括了从严治标的措施,又涵盖了注重治本的内容,教育、制度、监督三者的相互贯通,融为一体。认识建立健全惩治和预防腐败体系的科学内涵,关键要把握五个特性。

　　一是体系构架的系统性。体系建设涉及经济、政治、文化等各个领域,由相互联系、相互作用的多项工作、多种手段、若干要素构成,内涵丰富,全面完整。在具体工作中,把握这一特性,就是要把体系建设的各项措施与反腐败的形势任务、领导体制、工作格局、法规制度和已经形成的做法经验科学地有机地衔接起来,在继承的基础上创新和完善,在创新的基础上丰富和发展。同时,立足全局,整体谋划,研究提出系统、综合的目标和要求,为各项工作相互配套、协调推进搭建遏制腐败的有效平台。

　　二是体系谋划的前瞻性。建立健全反腐败惩防体系是一个不断实施和完善的过程,必须始终把其放在社会主义初级阶段的大前提和完善社会主义市场经济体制的大背景下来把握,用战略眼光和超前思维来科学规划,精心设计,努力使其与树立和落实科学的发展观相协调,与未来20年实现全面建设小康社会的目标相一致,与经济社会同步发展,与时俱进地为经济社会全面快速健康发展提供坚强保证。

　　三是体系要素的互补性。教育、制度、监督三者目标一致,各有侧重。教育具有引导性,侧重于教化;制度具有规范性,侧重于约束;监督具有威慑性,侧重于强制。同时,三者又相互渗透、相互促进,教育为制度和监督奠定思想基础;制度为教育和监督提供保障;监督为制度和教育拓展路径。只有三者并重、三位一体,才能解决好不愿腐败、不能腐败、不敢腐败的问题,达到减少和遏制腐败的目的。

　　四是体系实施的针对性。反腐败惩防体系建设突出教育、制度和监督,体现了我们党针对发展变化着的情况,不断丰富、完善反腐败思路和对策的创新精神。落实这一目标,就是要充分看到改革开放进入新的发展阶段之后,开展反腐败斗争具备更为有利的经济基础、体制环境和法律条件,在斗争策略上逐步由侧重惩治向惩防并举、注重预防转变,斗争方法上由注重事后查处向关口前移、加强事前事中监督转变,整体把握上由孤立反腐向系统防腐转变,在认真解决突出问题的同时,有针对性地深化教育、完善制度、强化监督,逐步构建起网络式的反腐败工作体系。

　　五是体系运行的实效性。建立健全反腐败惩防体系,关键要抓住反腐败工作中遇到的突出矛盾和问题,注重实效,切实管用,切忌就教育抓教育、就制度抓制度、就监督抓监督。要坚持从实际出发,力求适应完善社会主义市场经济体制的新要求,适应经济社会全面发展的新趋势,适应党风廉政建设和反腐败工作不断加强的新形势,防止理论与实际相脱节,把体系建设搞成空架子,流于形式。

　　需要明确的是,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,本身就包括了严肃执纪、加大惩治力度的内涵。惩治是一种教育手段,是制度的具体体现,是实施监督的有效途径。在目前一些领域消极腐败现象比较严重的情况下,建立健全反腐败惩防体系,必须坚持标本兼治、综合治理的方针,在注重预防的同时,严肃查处违反党纪国法的人和事,以警示他人不搞腐败。

　　二、建立健全惩治和预防腐败体系必须突出体制、机制和制度创新

　　建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,关键要抓住制度建设这个核心,以制度创新为主线,把教育、制度、监督有机结合起来,体现惩防并举、注重预防的内在要求。制度既包含法律法规制度,也包含与制度运行关联的体制和机制。从目前消极腐败现象的一些特点和规律看,许多问题实质上是制度漏洞和体制不健全、机制不完善的必然结果。因此,建立健全惩治和预防腐败体系,必须把制度、体制、机制创新贯穿于体系建设的全过程。

　　第一,创新党风廉政教育机制。目前,党风廉政教育工作存在的主要问题是重视不够、针对性不强、感化力渗透力较弱、方式方法比较单一、缺乏超前性。解决这些问题,必须从创新党风廉政教育机制入手。一是进一步完善党风廉政“大宣教”格局。各级党委要切实重视党风党纪教育,自觉把党风廉政教育纳入党的宣传教育的总体部署,党委负总责,纪委组织协调,有关部门各负其责,党委宣传部门要统一规划、部署和落实。二是建立党风廉政教育目标管理责任制。按照党风廉政教育责任制的规定,以签订责任书的形式,明确不同时期、不同阶段的教育内容、目标和要求,变“软任务”为“硬指标”,把党风廉政教育职责切实落实到各级党组织、各有关部门特别是“一把手”,加强对履行党风廉政教育领导职责的检查考核,并将考核结果作为干部考察、任用、奖惩的重要依据。三是改进教育内容和方式方法。力求教育内容“实”,围绕“掌权、用人、管钱”,着重解决好如何对待群众、如何掌权施政、如何对待名利等问题;教育形式“活”,改变单一的灌输教育模式,增强教育的吸引力和感染力;教育对象“细”,针对不同层次、不同群体、不同行业的党员干部,分类要求,分层施教;教育载体“新”,在充分发挥传统载体作用的同时,注重运用网络、手机短信、公益广告等现代信息手段开展教育。四是探索反腐倡廉全民教育之路。反腐倡廉不仅包括党和政府内部的环境,社会环境对党员干部的从政行为也有着重要影响。要逐步把反腐倡廉教育纳入社会教育和国民教育体系,培养“廉洁可敬、腐败可耻”的社会意识,增强反腐倡廉教育的辐射力和渗透力。

　　第二,深化体制、机制、制度改革。要以规范用权行为、防范滥用职权为重点,着力推进四项改革。一是深化行政审批制度改革。严格执行《行政许可法》,建立行政许可过错追究制,严肃追究过错责任人和主管人员的责任。二是加快财政管理制度改革。着力提高预算的约束力和法律效力,所有政府性资金都要纳入预算管理,对违反预算管理的要从法律、纪律和经济上加大处罚力度,减少预算执行的随意性。三是积极推进投资体制改革。按照建立与社会主义市场经济相适应的新型投资体制的要求,规范政府投资行为,确立企业在投资活动中的主体地位,加强和改进对投资活动的监管。四是进一步推进干部人事制度改革。在认真落实中央纪委和中组部关于干部人事制度改革各项任务要求的同时,进一步提高公众参与程度,使“知情权、参与权、选择权、监督权”真正落到实处。能够采取公选办法选任的要实行公选制,以任命方式任用的干部要将监管重点前移至推荐、提名环节,积极探索署名推荐和党委、组织部门、职位空缺单位分别提名、集中筛选等办法,把好提名关。健全和落实干部能上能下的机制,推行领导干部引咎辞职、责令辞职、竞争上岗等制度,加大对不称职、不胜任现职干部的调整力度。

　　建立健全惩治和预防腐败体系,深化体制、机制、制度改革,必须把改革和完善项目监管体制作为一项重要内容。一是建立科学的项目决策机制。建立和完善专家论证、多方案比选、听证质询、集体讨论、招标投标等决策程序,实行决策失误责任追究制度,规范决策行为,从程序和机制上防止借项目建设徇私舞弊和搞“形象工程”、“政绩工程”。二是改革和完善项目招标投标机制。除涉及国家安全和经济命脉的重大项目外,其他招标投标工作从部门管理中分离出来,成立专门的招投标机构,统一进行招标投标,待条件成熟后,再转移到具有独立法人资格和符合资质要求的社会中介机构,切断项目与部门利益和个人利益的联系,减少部门保护和以权谋私。三是加强对项目建设的监督检查。纪检监察、审计等机关要把项目监督摆上重要位置,加强对项目规划、引进、建设、管理特别是项目质量、安全、效益和依法建设情况的监督,防止项目建起来、干部倒下去。

　　第三,完善监督制约机制。根据目前监督工作中存在的薄弱环节,一是健全发现问题、纠正错误和追究责任的机制。在加强群众信访举报、推进政务厂务村务公开等监督工作的同时,纪检、组织、政法、信访、审计等部门应建立党员干部违纪违法案件线索通报、移送机制,既通过干部考察、廉政监督、民主生活会、群众来信来访、经济责任审计等渠道扩大信息来源,及时发现党员干部廉洁从政方面存在的苗头性、倾向性问题,又注意对问题及原因、规律的研究分析,制定相应的治理和防范措施。严格监督工作责任制,对于不认真履行监督职责、疏于对党员干部教育监管、发现问题不及时纠正处理的,要严肃追究有关党组织和领导干部的责任。二是以贯彻落实《党内监督条例》为契机,推进监督工作的制度化和程序化。认真执行《条例》规定的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、信访处理、询问和质询、罢免和撤换要求及处理等各项监督制度,真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。突出抓好对各级领导班子成员特别是主要负责人的监督,针对目前存在的越是主要领导受到的监督越少的情况,要着力强化上级党组织、纪检监察机关、巡视机构对下级党政主要领导的监督,提高监督的效力。三是整合监督资源,形成监督合力。在加强党内监督的同时,重视和利用人大监督、民主党派监督、舆论监督和群众监督等资源,努力改进各方面监督的方式方法。比如,人大监督要改变重视勤政监督而廉政监督不够的问题,政府部门负责人向人大报告工作和述职时,必须报告廉政情况。建立和实行重要事项公示、重大决策听证、领导干部廉政承诺、网上举报、署实名举报处理结果反馈和监督保护与激励制度,提高群众监督水平。

　　三、纪检监察机关在建立健全惩治和预防腐败体系中应注意把握的几个问题

　　第一,要不断提高适应市场经济的能力。惩治和预防腐败体系的本质要求是与完善社会主义市场经济相适应。纪检监察机关要在体系建设中有所作为,必须不断提高适应市场经济的能力。要进一步解放思想、转变观念,牢固树立发展意识、市场意识,善于从完善社会主义市场经济体制的大格局中认识和把握反腐败斗争,善于用完善社会主义市场经济体制的要求,观察、分析、判断和处理反腐败斗争中的具体问题。要把建立健全惩治和预防腐败体系寓于改革发展的各项重要措施之中,更好地体现服从服务于改革发展稳定的指导思想。

　　第二,切实发挥纪委组织协调反腐败工作的职能。建立健全惩治和预防腐败体系是反腐败工作发展的趋势和方向。纪委要认真贯彻执行反腐败工作领导体制和《党章》、《党内监督条例》的规定,在体系建设中协助党委搞好组织协调工作。一要紧紧围绕提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题,既从全局上、整体上加强对建立健全惩治和预防腐败体系的组织协调,又要抓好教育、制度、监督等具体工作的组织协调,正确处理好整体与局部、治标与治本、惩治与防范的关系,推动体系建设健康、协调发展。二要突出组织协调的工作重点。把组织协调的重点放在通过教育、制度和监督着力解决党风政风方面影响改革发展、妨碍社会主义市场经济体制完善的突出问题上,放在着力解决党员领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题上,放在着力解决发生在老百姓身边、损害群众切身利益的突出问题上,以体系建设推动反腐败各项任务的落实。三要努力建设党风廉政法规制度体系。切实抓好党风廉政法规制度的废、改、立、行等工作,及时总结经验,促进党风廉政建设和反腐败工作的法制化、制度化。

　　第三,坚持依法执纪。社会主义市场经济是法制经济,纪检监察机关适应完善社会主义市场经济体制的要求推进惩治和预防腐败体系建设,必须贯彻依法治国的方略,坚持按照党内法规和国家法律办事。一方面,执纪的程序过程要体现法治精神,严格按照法律法规规定的程序、权限和手段执纪,不违法、不越权、不越位,坚持法纪面前人人平等,依纪依法严肃查处违纪违法行为。另一方面,要依法保障党员干部的民主权利,既要维护和保障大多数党员干部的民主权利,也要注意维护和保障少数违纪违法党员干部的民主权利,切实落实党章规定的党员发表意见权、自由申辩权和辩护权,加大对侵犯党员民主权利行为的查处力度。