对权力运行管理监督的思考

农田灌溉研究所    周子奎  冯世友

　　十五大以来，我党就提出：坚持标本兼治、综合治理，教育是基础，法制是保证，监督是关键的方针，想通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。当时我国正处在计划经济向市场经济转换，经济高速增长的特定历史阶段，经济体制在调整，经济成分日益多元化，利益主体也在多元化，分配形式也在多元化，提出了要从权、钱、人三方面加大反腐败力度。权，就是限制权力，控制权力。过去，行政审批权力过大，开始抓行政审批制度改革，减少和规范行政审批权力。十几年的探索证明健全权力运行管理、制约和监督机制具有最重要的意义，同时也是新形势下反腐倡廉建设的重点工程。下面是我们对权力运行管理、监督的一点思考。
　　一、目前权力运行管理、制约和监督机制的主要问题
　　（一）政府权力过大，过于集中而且权责不对等。据统计，由政府审批配置的社会资源，要占整个社会资源的70%以上，从近些年来查处的领导干部违法案件中，党政“一把手”的案件约占总数的三分之一，甚至更高，由此看出，政府职能部门审批权力过太、过于集中，虽然便于统一，但在具体实施过程中，如果手中握有权力的人一旦思想长堤崩溃，私欲膨胀，就会利令智昏，千方百计去满足个人需要，必然导致行政权力与行政行为违背社会规范，不当用权，结果会损害国家和人民利益。再者，政府内部权力安排、分解不尽合理。权力运行处于不均衡状态，存在不受制约的“真空”地带；权责配置上往往是规定权力多，明确责任少，甚至是有权无责，权力制衡、责任追究往往流于形式。
　　（二）权力运行的过程有时受私欲驱动。邓小平说过，腐败问题有两个方面，一是有权存在，二是有私心存在，总有腐败的可能。产生腐败的总源头或者总根源是权力加私欲、私欲驱动权力的结果。腐败总是依附权力而存在的，手中没有权力的人不可能腐败，无数案例表明，在经济上贪污受贿；在用人上任人唯亲，买官卖官；在工作上失职渎职；在生活上色情堕落的这些人。大部分是具有一定实权的人在私欲膨胀驱动下，使其手中握有的权力偏离正常规律运行，实施贪污、受贿、索贿、腐化堕落，进而受到法律制裁和党纪政纪处分。
　　（三）行政权力运行中存在“不作为”、“乱作为”现象。我国目前正处于向市场经济体制转变的过程中，政府职能转变尚未完成，旧体制下权力运行方式的巨大惯性没有从根本上得以消失，使得权力没有完全按照其内在规律规范运行。比如，政府某些有审批、备案权力部门或个人，对下级报上来某些审批项目，似乎很原则、坚持制度，有时正常的审批项目，说某人不在应该他办，想方设法拖延不办，如果上面领导“打招呼”或你有所“表示”，本来不正常的审批项目也能即时办理。
　　（四）权力运作的隐蔽性造成或助长社会不良风气。我国目前行政审批中事项多，标准不一，程序也不健全，自由裁量空间较大，很容易诱发以权谋私、权钱交易等违法违规行为。一些有审批权的持有者用党和国家赋予的项目审批、立项、资金拨付、项目执行等环节中的权力搞特权。因而，就出现了为争项目、要资金，找门子、托关系、送礼等幕后交易。持权者也就会因素质高低、或因感情亲疏、或因地域差异、或因利益的驱使，使其权力带有本部门小团体利益、乃至从个人私利出发，带有随意性和片面性。由于我国目前还缺乏权力运作过程公开的机制，国家还没有硬性措施规定权力执行者必须公开权力运行的情况，公民也无权要求权力运行公开化。同时，受传统观念影响，当权者又强调权力的神秘化，在不规范、不成熟的市场经济条件下，这一点表现得尤为突出。
　　（五）监督制约权力运行的机制苍白无力。近年来我国加大了反腐倡廉的制度建设，出台了不少制度，从分类上看得出，管理制度远远多于监督制度，据统计，近10多年来，制定颁布以管理为主要内容的法律、行政法规，占总数的80%以上，而监督性法律法规只占0.87%，管理性立法与监督性立法不平衡，无以达到权利制约权力的目的。从体制上看，我们有监督制约权力运行的机关、部门等，比较健全，但案件表明，腐败分子在滥用权力中几乎畅通无阻，官职还在不断提升，监督权力的机制形同虚设，许多制约权力的权力显得苍白无力，问题是监督主体缺乏足够的权威性和独立性，存在被监督对象所制约和控制现象，导致有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”。
　　二、存在以上问题的原因
　　首先，权力特性固有的原因，权力的作用主要是调节人与人之间的利益关系，既可以给人们带来共同的利益，也可以给掌权者自己带来特殊利益。因而权力尤其是不受制约的权力本身就具有腐蚀道德、侵犯公正、与公众利益相对抗的潜在倾向。这种潜在的倾向具有普通性，而且一有机会，就要从潜化的倾向转变为现实的倾向。第二，历史原因。我国是深受几千年封建思想影响的国度，历史上沿袭的人治思想有着巨大的惯性，以家长制、裙带风和以言代法、任人唯亲等为特征的封建残余思想，至今仍在政治生活和社会生活中不同程度地存在。特别是“官本位”的封建残余严重腐蚀着党员干部队伍的思想，对权力运行造成滥用。第三，现实原因。目前我国社会主义市场经济体制尚未完善，各项制度、法制和机制尚不健全，教育、管理和监督措施尚不完善，工作中还存在不少漏洞和薄弱环节，使得诸多社会矛盾和问题纵横交织。在推进中出台的一些政策有的有过渡性，有的利大于弊，有的利弊交叉。现行法律、法规，规章，条例中有关自由裁量的范围、幅度弹性过大，造成了滥用职权和显失公正。再者监督机构或监督主体缺乏足够的权威性和独立性，容易造成不敢监督，监督不到位，监督不了的情形。
　　三、建构完善的行政权力运行监督机制的建议
　　（一）健全宣传教育机制。正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育发挥着基础性作用。一要实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发生变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二要实行开放式教育。正确权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、单位教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，增强干部对权力的理性认识，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求内化为自觉行为。三要实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重、增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识，选择相应的教育内容和形式；对普通干部要着眼于提高敢于监督、善于监督的能力。
　　(二)、权力运行法制化。反腐倡廉工作强调制度化，加强制度建设是一个必要的措施，但完全依靠制度规范权力运行，不一定有较好的效果，往往权力运行能“超越制度”。我所说的权力运行法制化，一是要权力法定。行政权力的取得、扩大、取消都要由法律规定或授权，有法律依据；同时也要强化不作为的法律责任，实现法定权力和责任一致，以责任制约权力。二是要依法定程序办事。行政权力运行的基本程序和规则应由法律加以规范和限定，不能随意违反、减免和更改，应将分散的程序立法适时地提升为统一适用的行政程序法，以规范和公开行政权力的运行。三是要依法行政。加大依法管理的力度，规范执法行为，严格依法办事，保证行政审批、行政许可、行政处罚、行政收费等行政权力不被滥用。
　　(三)改革监督部门的隶属关系，赋予监督机构独立监督职能。目前，普遍存在的“虚监”、“弱监”“监督无力”现象，与形式多样的各种监督是极不相称的，不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革监督部门的隶属关系，使监督者享有充分的权力，赋予监督机构独立监督职能,首先，增强纪检监察部门的权威性，明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，保证司法机关真正依法独立公正地行使司法监督。
　　（四）建立责任追究、考核评价机制,明确责、权、利关系。第一，要按照责权同径的原则，责任到人，实行定量化管理，使得职责清楚，赏罚有据，使权力运行具有明确的范围，既不能超出权限滥用职权，又不能失权失职。第二，采取上下结合的办法，从上至下逐级检查、评议和考核检查党政机关的工作人员是否尽职尽责，是否有越权谋私和失职渎职行为。第三，要严肃追究责任者，做到越权必究、渎职必究。对犯法违纪，弄权勒索，损公肥私，有令不行，有禁不止，搞上有政策、下有对策者严肃处理；对工作严重不负责任、盲目拍板、玩忽职守、推诱扯皮者，也要严肃处理。这是以责制权机制中最重要的措施。