对强化招投标监管之途径和方法的思考

监察局 解小慧 王琤

　　党的十七大提出“要深化对社会主义市场经济规律的认识、从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础作用”。招投标制度已成为我国社会主义市场经济中优化资源、预防和遏制腐败的重要制度，招投标监管是对招标投标运行过程进行控制管理的一种行政行为，为招投标制度提供强有力的监督保证作用。但是，招投标领域存在的种种问题，反映出招投标监管的作用被淡化或被削弱，监管的力度明显偏弱、有效性不足，对招投标工作的深入推进和完善发展造成不利影响。本文在强调强化招投标监管的重大意义、分析招投标监管不足的表现及原因的基础上，提出强化招投标监管的路径和方法。
　　一、强化招投标监管的重大意义
　　（一）强化招投标监管是发挥招投标作用的本质体现。从招投标监管的本质来看，招投标监管的目的就是为了维护招投标市场秩序，维护招投标各方主体的合法利益，促进招投标市场稳健发展。强化招投标监管，就是要通过完善监管机制和监管措施保证招投标监管作用得到更充分地发挥，从根本上实现招投标监管的目的。
　　（二）强化招投标监管是促进招投标领域反腐倡廉的有力保证。近年来，商业贿赂在一些行业和领域滋生蔓延，招投标市场因为竞争激烈、利益巨大，已经成为诱发腐败和经济犯罪的危险地带，招投标领域的反腐倡廉建设亟待加强。因此，必须加大监管力度，严格查处违法违纪问题，切实提高招投标监管的有效性。只有监管到位和有效，才能让腐败行为无缝可钻，才能保证招投标工作廉洁、高效、健康进行。
　　（三）强化招投标监管是提高招投标质量和效率，贯彻落实中央重大决策部署的重要举措。面对国际金融危机的冲击，我国经济发展正处于保增长、扩内需、调结构的关键时期，为确保中央扩大内需促进经济平稳较快增长目标的实现，必须把规范政府基本建设和政府采购项目的招投标作为一项重要任务，通过有力措施切实强化招投标监管，从而提高招标投标监管的整体质量和效率，保证政府投资安全、高效。
　　二、招投标监管不足的主要表现
　　招投标监管不足通过监管机构、招投标市场以及各方主体存在的一系列问题而表现出来，概括起来主要有以下几个方面：
　　（一）难以实现全过程监管，监管力度有限；监督办法不少，却流于形式。招投标工作的具体方式多、环节多、链条长、对象广。有关行政管理部门真正从事招投标监管工作的人员配备严重不足，工作疲于应付，不能到位，难以对招投标实施全过程、全方位的有效监督。为加强监管，各部门、各地区也想出很多办法，比如引入纪检监察、审计人员和群众监督，甚至请检察院人员现场监督，请公证部门当场公证，但是由于法律依据不充足、监督职责不明确、监督手段无力、监督人员专业素质不够等因素，这些监督力量难以真正发挥作用，最终使监督流于形式。
　　（二）对招投标市场各方主体的控制制度难以到位，各种不规范行为多发频发。面对激烈的市场竞争，投标人为争夺利益不惜采取串标、围标、陪标、贿赂串通招标人等违法行为。招标方因为行政干预、自我保护或者权力寻租等各种因素，擅自变更招标方式、半招半定、虚假招标、明招暗定等违法行为也时有发生。市场上招标代理机构数量多，但整体素质不高，良莠不齐，存在着法律意识不强，业务不专业、不精通，行为不规范甚至串通操纵招投标等问题。
　　（三）对评标专家的监管不力，导致评标委员会的独立性受损甚至丧失。评标是招投标程序的核心环节之一，法律赋予评标委员会很高的独立性，但这并不意味着对评标专家的专业道德和评标行为不需要有效的监督和约束。在专家出现不规范行为之后，没有行之有效的监督和处罚措施，不但不能维护评标委员会的独立性，反而会让专家的独立性更容易受到各种外界力量的左右，受到损害甚至彻底丧失。
　　（四）招投标市场诚信体系尚未很好地建立。招投标市场环境复杂，利益博弈激烈，违纪违法行为越来越方式多样、行为隐蔽，招投标监管面临着协调、调查、取证、处理等诸多难题。监管的薄弱环节多，给招投标市场中的腐败行为和不正之风留下可乘之机。
　　三、招投标监管不足的原因分析
    从监管的内外因素分析，招投标监管不足，不但有招投标监管体制、机制方面的原因，也有相关法律制度不完善、不衔接的原因，还有招投标各方主体自身行为的规范问题以及社会环境的深层影响等等，概括起来，主要是：
　　（一）条块分割、多头管理、同体监督导致监管不顺。一方面，我国目前的招投标行政监管体制是相关行政主管部门各自负责监管，即建设、财政、铁道、交通、水利等部门各自建立部门规章、办法等来规范该行业的招投标行为，部门之间缺乏必要的统一协调。另一方面，各部门既对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招投标活动实施监督、受理投诉，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，为腐败孕育了机会。
　　（二）有关法律制度存在不完善、不衔接的问题。《招标投标法》已经颁布实施十一年，但配套的实施办法和细则仍未正式出台，使得招投标活动在很多具体操作环节上弹性较大，人为因素影响仍有很大空间。随着《政府采购法》的出台，招投标成为政府采购的重要组织形式，但《政府采购法》及其他有关政府采购的规章制度与《招标投标法》在法律适用范围、招投标监管主体等方面的规定存在一些矛盾和冲突，相互衔接不恰，导致一些具体的招投标活动的组织和监管难以适从，困惑重重。
　　（三）监督部门的主体作用发挥不到位。在目前的体制框架下，监管主体多元化，监管行为之间关系不明晰，难以形成监管合力。老百姓称之为“九龙治水，谁也治不了水”。分散性、片面性监管影响了整体效力。监管的程序化、可操作性不强，监管行为滞后、监管手段落后也影响了监管效力的发挥。
　　（四）招投标监管的专业人才缺乏，监管人员知识结构难以适应要求。招投标监管要求监管人员不仅要熟悉工程建设、政府采购等方面的业务，还应熟练掌握招标投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前，招投标监管人员少、队伍弱，不论是相关行政部门的人员还是来自纪检监察等其他部门的监督人员，在专业知识结构和监督能力上都存在着较大差距，可以说，监督人员的素质提升跟不上招投标的业务发展速度。
　　（五）招投标市场主体的非规范性行为以及社会中不良风气对招投标监管造成负面影响。投标人、代理机构、招标人、评审专家法治意识不强，自我约束力弱，不依法办事，大大增加了监管成本；各方主体对招投标监管的认识不到位，形成对抗意识，甚至恶意规避监管，人为增加监管工作难度，使监管工作复杂化；近年来在社会上滋生蔓延的商业贿赂、权力寻租等不正之风，严重破坏招投标市场环境，使原本就不够有力的监管更加弱不禁风。
　　四、强化招投标监管的路径和方法
　　基于对招投标监管不足的表现和原因的分析，要强化招投标监管，必须从完善监管制度机制入手，以严格招投标环节控制为重点，以约束市场主体行为为关键，努力提高监管队伍的执行能力，加快招投标监管的现代化建设、诚信体系建设和反腐倡廉建设，创建优良的招投标市场环境。
　　（一）创新招投标监管制度机制，形成监管合力
　　1、构建统一有序的集中监管机构和平台。基于各类项目的招投标活动在本质和基本程序上的共性、招投标市场的交易量不断增长等因素，集约管理、构建统一的、打破行业壁垒的招投标有形市场已是招投标工作体制和运作机制改革的必然趋势。与之相应，招投标的监管也必然从分散走向集中，实现一个市场交易，一个平台监督。集中监管要求监管机构职能的统一、地位的独立和工作人员的专门配备。监管工作与招投标运行工作在统一的招投标有形市场同步进行，驻场监督，全程监督。凡是进入该平台交易的招投标活动，必须接受统一的现场监督，必须严格履行统一的廉政监管程序。
　　2、完善法律制度，明晰法律关系。建立明晰有序的招投标集中监管模式，最重要的就是用法律制度来确定相应的法律关系，使监管行为有法可依。应通过《招标投标法》和《政府采购法》的实施细则等配套法律或者其他立法途径，明确对各类招投标进行统一监管的监管主体、监管原则、监管方式、监管职能、监管效力等。对招投标监管体系与招投标运行体系之间的法律关系进行明确调整，增强各自地位的明晰度，增强职责约束力，彻底改变目前招投标监管领域的“九龙治水”现状。
　　3、建立协调联动机制，形成监管合力。由于长期实行招投标行政监管分散模式，以及其他监督主体监督职责、行为存在不规范性，短期内形成完备、统一、专业、高水准监管还存在很大困难，因此，在坚持集中监管机构的领导下，采取分责监管的方法，同时建立高效的协调联动机制，确保并增进监管合力。特别要加强行政监督与纪检监察、审计部门专门监督的协调配合，在制定规则、监督检查、信息沟通、执纪执法、调查处理等方面形成齐抓共管、协同进行的局面。
　　（二）严格环节控制，加大执纪执法力度
　　1、增强监管的连续性、系统性。为彻底消除招投标各方主体逃避监管的侥幸心理和行为，防止监管工作疏漏，不但要制定详细监管细则，还要从组织执行上注重监管的连续性、系统性，防止间歇式、非系统式监管带来的不利影响，避免监管随意性。要全面监督与重点监督相结合，现场监督与定期抽查相结合；加强环节控制，对招投标活动的每一个关键环节，明确监督要点和处理措施；对监管情况进行收集整理，建立健全并有效利用监管档案。
　　2、增强监管过程的制约性、公开性。规范的监管过程是监管工作提高有效性的重要保证，必须加强制约。要制定实施严密、公开的监管程序，使监管行为不因个人主观因素而发生中断、改变等情况，保证招投标各方主体公平地接受监管。要建立监管机构的内控机制，明确监管责任，对监管不力、隐瞒情况等行为，要严格追究责任。
　　3、增强处罚的严肃性和强制性。处罚是招投标监管的必然选择和最后防线，必须增强严肃性和强制性，以达到增强监管效力的目的。监管机构要坚决做到违法必究，执法必严；对重要监管事项的处罚要提高处罚幅度，增强处罚的明晰度和可操作性；对严重违纪违法行为，要严格查处，重点打击。
　　（三）责权一致，强化专家管理
　　要维护招投标的严肃性、公正性和权威性，必须对专家强化管理。对入库专家，要诚信审查与专业审查并重，重视对专家实践经验的审查；制定科学严格的专家评审工作制度、信息反馈制度和诚信制度，把专家的评审行为置于监督之下，增强专家清正廉洁和客观公正的思想意识；完善监督考核办法和奖惩机制，对于违规违纪专家，严肃处理。
　　（四）建立自律机制，加大对业主和代理机构行为的监管力度
　　在实行行业自律制度的基础上，建立对业主和代理机构工作质量的考核办法。对代理机构提高准入门槛，加强动态管理，严厉查处业主和代理机构的违法违规行为并记入档案或予以公布，对情节严重的，坚决依法处罚及降低资质。
　　（五）切实加强监管队伍建设
　　招投标监管人员需要通过全方位的培训、学习，全面掌握、正确理解和运用相关法律政策，不断提高有关招投标工作的专业素养，增强严格执法、公正执法、文明执法能力。还要加强思想作风建设，强化大局意识、法律意识和服务意识，提高自身拒腐防变能力。
　　（六）加快招投标监管现代化建设
　　在招投标过程中，信息控制和披露成为影响公平竞争的重要因素。内幕信息交易也成为招投标领域权力寻租的主要形式。因此，加快招投标监管现代化建设，建设管理功能完善、交易公开透明、操作规范统一、网络安全可靠的招投标电子化系统，可以降低信息不对称带来的道德风险，压缩权力寻租空间，最大限度地减少腐败机会。
　　（七）建设诚信体系和廉政体系，优化招投标市场环境
　　结合招投标行业自律建设和协会管理，建立招标人、投标人、招标代理机构、评标专家的诚信档案并有效利用。建立招投标廉洁准入制度和招投标项目廉洁责任制，规范和强化廉政监督。要进一步加强对招投标市场主体，特别是对各级政府和有关单位领导的宣传教育力度，增强其自觉遵守《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规的意识，优化招投标市场环境。