科研经费产生腐败的原因及对策探讨

中国农业科学院植物保护研究所  陈武一

一、科研经费产生腐败的原因

（一）社会大环境的影响

为了打破大锅饭带来的消极影响，充分调动广大科研人员工作的积极性，在不断深化科技体制改革的同时，科研的立项和经费的划拨，也由计划经济时期的全部按事业费形式拨款，改为按市场及科研需求等竞争获取。这在实行的初期阶段确实起到了较好的效果，但随着时间的推移，一些弊端已逐渐显现出来。

1、在科研立项经费划拨环节，易发生行贿受贿行为。有些科研单位和科研人员为了能争取到科研项目和经费，不择手段向掌握科研经费划拨大权的有关部门国家工作人员行贿，发生权钱交易现象。有人戏称为“跑部钱进”，有些巨额的科研经费审批权掌握在行政主管部门官员手里，这些人掌握生杀予夺大权，容易造成权力寻租、“跑部钱进”的怪现象。

2、社会上流行起“潜规则”，影响科研经费公平竞争。不管国家和部门出台了多少法律法规还是单位制定了多少规章制度，我有我的潜规则，即“上有政策下有对策”。科研的立项和经费的划拨也形成“圈子”或“势力范围”，争课题变为了跑课题，如拉关系、请客送礼……别人都这样做，你不这样做，就你“清高”？那你就得不到科研经费。可以说，有些科研人员本不情愿这样做，是在所谓“潜规则”的影响下违心干的。科学界的“一块净土”已经遭到污染，纯洁神圣的学术界蒙受了阴影。

（二）科研单位内部存在的一些问题

1、对科研经费的认识存在误区。近年来，随着国家对“三农”的重视，不断加大了对农业科研的投入，作为国家队的中国农业科学院属各研究所，争取到的科研经费早已与事业费倒挂。例如我所2005年度国家下拨的事业费与争取到的科研经费之比达到1：4.5以上。以前科研经费少的时候，全所上上下下都对得来不易的科研经费倍加珍惜，而现在科研经费多了，则出现了铺张浪费等现象。由于科研经费竞争非常激烈，以至对能争到科研经费的人非常尊敬，谁争取的科研经费多，谁就有本事。这些科研经费分布在各个课题组里，由课题组组长（课题主持人）支配，并对此形成一种认识误区：即谁争来的经费，谁做主，其他人管不着，单位领导似乎也无权或不愿干涉。把国家（纳税人）的钱，当作自己的私有财产，以至有少数科研人员在这段时间内吃喝拉撒都能报销，其他人也会在发票上做文章。这实际上属于挥霍公款、浪费国家财产，也是对全民利益的侵占。

2、社会上的不正之风刮进科研单位。中国知识分子（科研人员）一贯奉行的处事哲学是“君子之交淡如水”，科研单位似乎远离社会腐败现象的尘埃。可是，随着社会上不正之风的不断侵蚀和影响，特别是科研经费竞争背后的腐败，正逐步使科研单位及科研人员向世俗方向发展。如果是与上级有关部门或有关科研协作单位正常的工作交往无可厚非，大家都会理解。应当相信广大群众是能够正确理解和区分正常的商业活动与不正当交易活动的界限，区分违法违纪与违法犯罪的界限的。但近年来，形成了单位内部各课题组（人）之间的互相请客，特别是一到需要投票表决某些事项之前，这股风就要刮上一阵。如果是个人请客也无可指责，可实际上绝大多数情况都是用课题经费买单。

3、内部监审缺乏实效。在建立健全教育、制度、监督并重的惩防和预防腐败体系中，内部监督可以说处于相对最薄弱的环节。按理说监审者与被监审者是对立的双方，双方不应存在工作和利益上的关系，并且平常也不应有除了监审与被监审工作之外的过多联系，这样的监审才能真实有效。而内部监审，一是监察、审计人员大部分是兼职的，平常多数时间忙于本职工作，缺乏对监审工作的主动性；二是与其他被监审人员是抬头不见低头见的同事，在遇到一些问题时经常处于两难的地位。因此，只要不发生明显的贪污、挪用占用的情况以及领导不发话，也就不好多说什么。

二、出现科研经费腐败的原因分析

1、科研立项、经费划拨和使用体制不健全。国家在科研立项和经费划拨实行竞争机制后，科学的立项、划拨机制和有效的监督机制没有跟上。科研经费在立项、划拨和使用中，之所以出现这些浪费、行贿受贿、贪污挪用等腐败现象，主要有三个原因：一是科研经费审批权力过分集中。诚如有学者所言，一些大项目，都让司长、处长管着，一个处长就可以操持上亿元的科研资金。二是科研经费在划拨和使用过程中“暗箱操作”。一项科研经费是如何划拨的，是怎样使用的，只有当事人知道，甚至是个别人说了算。三是缺乏必要的监督和管理。科研经费下拨出去后，科研项目主管部门注重的是最后的科研成果，至于说经费如何使用，虽也要求附上决算报告，但大多数情况下是走过场。

2、不正确的思想认识。时下，常听到这样一种说法：“经费是科研人员好不容易争来的，管严了容易挫伤科研人员的积极性……”可是，这种思想认识经不起推敲。钱是你争来的不假，但这笔钱是国家根据市场经济的发展，改变了科研经费的拨款形式，由过去计划经济时期的全部按事业费形式拨款，改为打破大锅饭形式的竞争式拨款。但不管拨款的形式如何改变，这笔经费的性质没有改变，这笔钱仍旧是国家（纳税人）的钱，仍属于国有资产。所领导、所财务和所监审等有责任管好这笔钱，课题组也有义务用好这笔钱。

这种思想认识的出现，一是低估了广大科研人员的思想觉悟。回顾科学史上的许多重大突破，科学家不但几十年如一日地潜心探索，甚至可以为追求真理而献出生命。许多重大的发现，研究者本人生前潦倒一生，身后才被追认。我们现在的课题组长中有很大一部分人是共产党员，他们受党的教育多年，具备基本的思想政治觉悟，何况老一辈的科研人员在经济和科研条件极为艰苦的情况下都走了过来，并做出了巨大的成就，年轻一代的科研人员没有理由不向老一辈科研人员学习。一个真正的科学家是对科学事业发自内心的热爱和出于探索未知世界的好奇心。如果一个人提出超出同时期、同社会环境中同类人员过多的条件才会去做科研工作，那他就不适合做科研工作，也做不好科研工作。

二是与要求建立健全规章制度和严格执行规章制度相违背。如果允许这种思想认识存在，那么规章制度就会成为一种唬人的摆设、装饰品。这等于在暗示科研人员不必拘泥于按规章制度办事，而是按所谓的“潜规则”意图办事。既然在争取科研经费的时候受到“潜规则”的影响，那么在如何使用科研经费的时候，就必然会出现不愿意过多接受规章制度约束的现象。有少数科研人员就认为：经费是我好不容易争取来的，我花我争来的钱，你管得着吗，有本事你去争经费去，别看着人家眼红……以至于谁管谁得罪人。无形当中就对规章制度放宽了，规章制度在实际执行时的弹性也就出来了。

3、口头强调与落实措施相脱节。在深化改革开放和市场经济的环境中，各种思想文化的相互碰撞，各种利益诱惑明显增多。如果不筑牢思想防线，很容易滑进腐败的泥坑。可是我党在思想教育方面，从理论信仰、思想道德、警示诫勉到党纪法规等可以说没少强调，为什么还会连续不断地出现腐败现象呢？主要原因之一是口头强调的一手硬，落实措施的一手软。反腐败的大棒往往是“高高地举起，又轻轻地落下”。正如一位外籍院士在写给宋健院士的信中说道的：如果一个科研人员做了一件坏事，只是轻描淡写地说“下不为例”，就会让年轻人无法辨别是非曲直。他们会觉得这么严重的问题原来也可以“下不为例”，那犯一次也是可以的。科研人员也会找托词：社会上的腐败现象那么严重，也没怎么查处，现在争科研经费这么难，我们不这样做不行，比起社会上的腐败现象差远了……实际上这些都是“自己监督自己”出现的必然结果。

4、内部监审有难点。单位的内部监审在目前各种因素的影响下，其软弱和无能为力屡屡显现出来。一是内部监审工作在单位处于相对薄弱的地位。目前科研单位的监察、审计人员大多数是兼职的，在本职工作之余做监审工作，而主要工作一忙就顾不上监审工作了，只是在院监审局有任务时，突击搞一下，不耽误报送有关材料的时间就行。二是单位内部审计与社会外部审计管理渠道不同。外部审计，人员不属于你管，按章办事，审了就走，不怕得罪人；而内部审计面对的都是相处多年的同事，即使领导让你审计某个项目，你这边刚一审，那边就有人发话了：差不多就行了，别太认真了……很容易得罪人。何况你在这件事情上得罪了我，我可以找机会在其他事情上报复你。三是内部审计必须服从单位领导的管理。由于内部审计是在单位领导下进行的，其职能只能下审，不能上审，且必须得到单位领导的大力支持才行，而目前单位的领导基本上都兼任着课题组长，这使得内部审计人员处于较为尴尬的地位，科研项目经费的审计往往处于盲区。

三、对策探讨

1、用社会主义荣辱观引领科研的价值取向。胡锦涛同志提出的“八荣八耻”是适合中国国情的基本道德规范，应成为构建和谐社会的指导思想，应成为共产党员及广大科研人员的座右铭。荣辱观具有鲜明的阶级性，不同社会、不同阶级的褒贬尺度和荣辱观是不同的，正如恩格斯指出的：“每个社会集团都有他自己的荣辱观”。我们社会主义国家培养的农业科研人员应该面向“三农”，自我实现的价值要与党、国家和人民的利益结合起来。搞科研要求科学家全身心地投入和发自内心地热爱，而不是单纯地靠物质刺激甚至把科研作为圈钱的工具。各级党的组织要用“八荣八耻”贯穿爱国主义、集体主义和社会主义思想，教育广大科研人员树立正确的世界观、人生观和价值观。

2、加大事业费投入和改革科研经费划拨方式。中国人均资源太少，其资源分配关系极度紧张。如果放任“自由竞争”，那么就会在运用和实施上都必然要表现出对多数人的排斥性质。表现在科研经费的分配上，如果竞争过度或不正当竞争，就意味着只有少数科研人员实现了富裕，成为所谓的“项目老板”，把持着科研资源，成为某一领域的“把头”，从而排斥了多数科研人员的基本科研甚至生存条件。实际上，真正挫伤科研人员积极性的是在争科研经费时的“三公”原则没有很好地贯彻落实。因此，建议：⑴ 国家加大事业费的投入。至少将现有科研经费的一半以事业费形式下拨，由单位的领导组织有关专家，按科研工作实际需要，自行划拨给各个课题组，这样做，不仅有利于解除科研人员的后顾之忧，使之安心科研工作，避免让广大科研人员再为争科研经费而占用过多的时间和精力，还有利于单位领导充分行使对本单位科研经费的监管权。科学是一种对未知世界的探索，存在着许多不确定性。如果政府每下拨一笔科研经费，就要求几年之内必须出成果，否则就不再资助，这种做法有违科学规律，尤其是农业科研，没有十年、二十年甚至是一辈子的刻苦钻研是出不了大成果的。⑵ 改革科研经费的拨款方式。其中之一是尽量减少有关科研经费拨款的渠道。现在掌管科研经费的部门和机构越来越多，科研人员为了争科研经费到处跑，分心过多，疲于奔命，以至把社会上的一些不良风气带了进来，甚至衍生其他方面的腐败。改变这种多头分散的拨款状况，一来可以节约争经费的成本，二来可以减少发生腐败的机率。

3、将科研经费纳入治理商业贿赂专项工作。

在治理商业贿赂的专项工作中，应把科研经费易产生腐败也作为其中的重要内容。一是要通过持续不断的反腐倡廉学习教育活动，改变某些科研人员对科研经费存在的认识误区。把谁争来的经费，谁做主。改为国家（纳税人）的钱，花一分钱也要对国家和人民负责。使广大科研人员养成遵守职业道德的自觉性。二是要高度重视“潜规则”的出现。这是当前反腐败出现的新情况，它对单位的规章制度造成了一定冲击，对部门的法规甚至对国家的法律也形成了一种挑战。它不符合公开、公平、公正的原则，也是基层单位内部监督最不容易掌握的现象。应从“潜规则”产生的社会根源入手，找出它为什么会在深化改革开放的今天，会在强调反腐败和加强民主法治建设的今天反而逆势出现，而且在和规章制度的较量中往往屡占上风的原因，并及早提出有效的解决办法，将其恶劣影响尽快消除。三是要加强对科研经费的监管和严肃查处违法违纪案件。最好能引入独立会计事务所审计，对科研经费的使用实行规范的社会审计，承担财务审计和监督，保证科研经费的有效使用和安全运行。

4、建立健全政务和所务公开制度。胡锦涛同志在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，要“坚持科学执政、民主执政、依法执政，扎实加强执政能力建设和先进性建设”。而推进阳光工程，实行透明政策是对科学执政、民主执政和依法执政的有力阐释，也是最有效的反腐败方法。腐败的根源之一是信息不对称，如果真正做到了政务和所务公开，就能在很大程度上避免科研经费腐败的发生。政务和所务公开应是上下互动、相辅相成、缺一不可的。一方面国家在宏观层面不断加大诸如科研立项和经费划拨等方面政务公开的力度。在科研经费的立项、审批、拨款、监管等方面，树立 “科学、民主、依法”的思想和遵循“公平、公开、公正”的原则。另一方面科研单位也要加大所务公开的力度。除依法保密的事项外，应将所务通过一定的形式在所内公开。广大职工实行有效监督的前提是所务公开，没有所务公开，群众就无从监督，而所务公开的主要内容之一是财务公开，将全所各个课题组科研经费使用情况按季度或半年张榜公布一次，接受全所职工的监督和互相监督。通过政务和所务公开，加强群众监督才能严防人权、物权和财权的变异、失控和滥用，确保科研经费的合理、有效使用。

5、改变现有的科研经费管理和内部监审方法。基层单位的财务管理和内部监审，由于大家同在一个屋檐下，存在着人与人之间的各种利益关系，在遇到一些所谓“特殊”情况时往往抹不开情面，执行起来因人而异，弹性过大，易突破制度的防线。因此，建议：⑴ 尽可能将科研经费的管理实行会计代理制。由有关科研项目下达部门或机构委托社会上的独立会计事务所，对该项目经费的运行实行全程财务管理。⑵ 尽可能设立内部专职监审岗位，人员隶属于院监审局，实行垂直管理。如果上述两种方式在现阶段实行起来有困难，就加强和提高院监审局的职能，对院属各单位的科研经费使用情况进行定期巡回审计；如果院监审局工作忙，人手不够，可将各单位的内部审计改为院属各单位之间的互审、联审，并形成一种制度，以便及时发现问题，堵塞漏洞、消除隐患、防微杜渐，把问题消灭在萌芽状态。尽量从体制上避免单位内部对科研经费监审的软弱、形式主义，甚至可能出现的监审人员与有关人员联手蒙蔽上级有关部门的情况。

2006年7月6日

2007年2月4日压缩约1000字

参考文献：

1、王娅妮、王海鹰。“科研项目莫成‘圈钱’工具”《人民日报》 2006-4-13

2、王娅妮、王海鹰。“科研经费背后有多少腐败”《半月谈》 2006/10

3、“科研经费不应成为反腐败的软肋”《检察日报》2006-04-19