拓展源头防治腐败的一些思考

中国农业科学院植物保护研究所  陈武一

2006年10月初，温家宝总理在国务院部委（办）会议上曾发表了一番感人肺腑的讲话：“我常常在反复思考：为什么人民群众生活水平提高了，人民群众享有政治权力空前提升了，但是人民群众怨气、诉求，甚至抗争却上升？执政党违背立党为公、执政为民的宗旨，是导致腐败、滥权的主要因素。古今中外的历史值得我们借鉴、反思，腐败最终是亡党亡国。”温总理的讲话犹如警钟在敲响。我们党要始终为人民掌好权、执好政，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，就必须认真研究执政规律，必须有效遏制腐败，必须从古今中外的历史教训中认真借鉴、不断反思……

一、把握发生腐败的历史脉络

“以史为鉴，可以知兴替。”正所谓知道了过去可以了解现在，知道了过去和现在可以预见未来。历史的经验值得注意，任何封建王朝的灭亡和政权的垮台，都与腐败有关联。

（一）人治专制腐败难治，前车之覆后车之鉴

1、封建社会时期。从一定意义上讲，我国封建社会史就是一部贪污腐败史。人治、专制、权力本位、官僚中心的制度，资源的官府垄断、民众被奴役、舆论被钳制，以及 “普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的观念，等等，都不可避免地造成严重的腐败。封建社会也反贪，朱元璋、雍正在反贪方面走在了帝王的前列，他们大肆杀戮，血腥镇压，贪污腐败虽有所收敛，但治标不治本，管的了一时，管不了千秋，终究跳不出封建王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律。何况，朱元璋之类的反贪，其深层目的是消除异己，巩固家天下的独裁统治，因此，其反贪往往是借事杀人，以恐怖手段震吓天下。

2、国民党统治时期。国民党统治时期也是腐败成风，尽管蒋介石谴责贪污也会做秀，但由于贪污十分普遍，是非界限不清，法不责众；反贪机构也腐败，自己不干净，以黑反黑；监察院形同虚设，成为“养老院”；多是行政肃贪，官员忙于起草各种红头文件，而文件又无法实行；只有少数人被起诉，只能抓权势不大的小人物，到中央一级、心腹人物，则不了了之；反腐败成为权力斗争的工具，成为蒋介石排除异己、控制部下的手段，家族成员、亲信尽可以放心地贪污，没人敢查，但亲信一旦失宠，贪污就会曝光，受到惩处。国民党如此反腐败，腐败怎能不愈演愈烈！因而受到历史的惩罚和人民的抛弃。

（二）诸多矛盾相互交织，反腐斗争任重道远

我国现阶段反腐败斗争，是在诸多社会矛盾相互交织的历史条件下进行的。特别是在经济体制转换过程中，由于适应市场经济发展要求的管理体制、监督制约机制还不完善，行政行为、行业行为和市场行为等还不能做到严密规范和有效约束，社会主义民主法制的健全和完善需要一个过程，这就使得腐败的滋生蔓延有了客观条件和可能性。

1、客观原因。一是我国有几千年的封建社会历史，封建主义残余影响在党内和社会生活中至今仍然存在，人治的思想可以说是根深蒂固，封建士大夫和剥削阶级等腐朽思想长期存在，而且要通过各种形式表现出来；二是在实行对外开放的条件下，西方资本主义的腐朽思想和生活方式乘隙而入，侵蚀一些党员干部的思想；三是我国正处在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，由于制度和机制的不健全、不完善，管理和监督工作存在漏洞和薄弱环节，客观上给腐败现象的滋生蔓延留下了可乘之机；四是一些领导干部特别是一些单位的党政一把手，权力过于集中，对其权力的监督失控，上级纪检监察部门在日常工作中对其监督检查有一定的局限性，常常是较大的案件发生了才立案检查；五是这些年来，我们的监督管理机制显得不够完善、不够有力、执行不够到位，也使得一些犯罪分子觉得有机可乘；六是内部纪检监察审计由于受其领导，对其很难实行有效监督。

从不少国家的发展进程看，当一个国家处在经济结构转型、经济快速增长的变革阶段，往往是腐败现象的高发期。虽然我国建立的社会主义市场经济体制与资本主义国家的市场经济体制有本质区别，但由于经济体制转换的时间短、进程快、体制结构方面存在不少漏洞，也是腐败现象易发多发的原因。

2、主观原因。我们工作中存在的不少缺点和问题也是一些腐败现象屡禁不止的重要原因。一是思想认识有偏差。至今仍有个别领导干部把发展经济与反腐败对立起来，错误地认为，发生腐败是经济发展必然要付出的成本等；抓反腐败工作只停留在开会、讲话、发文件上，对党员干部疏于教育、管理和监督。二是思想信念动摇。改革开放以来，随着市场经济的迅速发展和生活水平的不断提高，一部分党员干部，头脑中的政治观念淡化了，在他们看来，似乎觉得以经济建设中心就没必要空谈政治，从而导致了政治立场动摇、政治方向模糊、政治纪律松懈。三是思想教育上的失误。一些单位对党员干部的思想政治工作抓得不紧，拜金主义、享乐主义和极端个人主义在部分党员干部中滋长。四是管理监督机制有名无实。党风廉政建设责任制没有落到实处；个别领导干部奉行“好人主义”，怕得罪人，执纪执法偏宽偏软，且在“官官相护”的封建官僚意识下，也是尽可能的大事化小，小事化了等等。

二、拓展源头防治腐败的对策

反腐败如同治病。庸医头痛医头、脚痛医脚，甚至可能头痛医脚；良医则标本兼治。加大防治腐败的力度，最有效的方法是寻根朔源，找准腐败的病根，对症下药。而这个“病根”，就在“心”上，在“权”上。

（一）发扬我党优良传统，筑牢思想道德防线

1955年3月31日，毛泽东在中国共产党全国代表会议上的讲话中提出：“我希望，所有的省委书记、市委书记、地委书记以及中央各部门的负责同志，都要奋发努力，在提高马克思列宁主义水平的基础上，使自己成为精通政治工作和经济工作的专家。一方面要搞好政治思想工作，一方面要搞好经济建设。”（毛文集六卷396页）小平同志曾在讲话中多次说道：“要一手要抓改革开放，一手要抓打击经济犯罪，包括抓思想政治工作……”思想政治工作是我党的传家宝，是一切工作的生命线。尤其在当前的反腐败斗争中，凸显思想政治工作的重要性。

1、加强思想政治工作的重要性：一是从腐败发生的历史根源分析，可以看到许多腐败现象都有封建意识的影子，成为一些党员干部以权谋私、腐化变质的思想病因。党员干部如不经常接受思想政治教育，不断清除封建残余思想，就会沦为封建腐朽残余的俘虏，成为社会进步的绊脚石。二是从腐败发生的外部环境分析，可以看出国际敌对势力把和平演变的希望寄托在中国第三代或第四代身上，不是一句空话，而是正在从政治、经济和思想文化各个领域大肆进攻、蛊惑人心，趁我国改革开放之机，把资本主义的腐朽生活方式也灌输进来，不断侵蚀我们的思想和行为。一些党员干部看到少数腐败分子暴富后过着纸醉金迷的生活，思想上有吃亏感，极少数意志薄弱的党员干部挡不住诱惑，思想上与党离心离德、行为上违法乱纪。如不及时和经常对党员干部进行思想政治教育工作，就会使这些党员干部滑向人民的对立面。三是从腐败分子的腐化过程分析，可以看出腐败分子的堕落过程，并非一开始就存在腐败，而是有一个量变到质变发展的过程。如果对刚滋生的不正之风、不良行为掉以轻心，不教育、不制止，不正之风就会发展为腐败。在新形势下，思想政治工作的重要任务之一，就是要把腐败消灭在萌芽状态。

2、加强思想政治工作的主要做法：一是要抓好党风廉政建设的宣传教育。正确宣传党在反腐败斗争方面的决策和部署、反腐败工作取得的成效、正反两个方面的典型以及当前反腐败斗争的形势等。二是要抓好共产主义理想和爱国主义教育。教育党员干部坚定理想、信念，树立正确的世界观、人生观和价值观；增强党员干部的民族气节，自觉抵御外界腐朽思想的侵袭，为中华民族的振兴尽心尽力。三是要抓好党纪法规教育。增强党员干部明辨是非的能力，提高党员干部的党性原则和法制观念。四是要抓好领导干部的作风教育。认真学习、贯彻落实胡锦涛总书记倡导的八个方面的良好风气，使领导干部始终保持振奋的精神和良好的作风，始终坚持党的根本宗旨，不断夯实廉洁从政的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线。

（二）结合国情借鉴创新，加强民主法治建设

从源头防治腐败，关键是加强民主、法治建设。建立健全科学有效的权力制衡机制，提高权力运行的透明度，完善权力的监督机制和多层次的惩防体系。

1、健全权力制衡机制。人类社会需要从事各种管理活动，必然要产生权力，权力既是绝对必须的，同时又内含潜在的威胁。当权力不受限制地被运用时，往往呈现出无限扩张的异化倾向，这时权位犹如一把魔椅，不管谁坐上去，都会被其腐蚀，发生腐败。古今中外的历史教训告诉我们，要把权力放进“笼子”，这个“笼子”，就是人民意志的制约，就是一套优良的制度。

近年来，我院各研究所在加强领导干部权力的制约和监督方面下了很多功夫，收到了良好的成效。一是在干部人事制度上实行竞争上岗，领导班子和党委会民主选举、民意测验、任前公示、任职试用以及任期制等措施。二是完善中心理论组学习、民主生活会制度，积极开展批评和自我批评，发挥领导班子间的相互监督。三是建立健全激励制度，实行年度考核、民主评议与任期目标考核相结合制度。四是开展领导干部任期经济责任审计工作，完善重大情况报告、述职述廉制度等。使领导干部置于上级的监督之下，同时又接受职工群众的监督等。

需要继续不断完善的地方：一是防止干部选拔程序上的走过场。严格按照有关“领导干部选拔任用暂行规定”及“中层干部竟聘上岗实施办法”去做，严禁非组织行为的“私下通气”、“做工作”，事先内定好了再上会等，将正常的民主程序变为权力的附属品。二是防止当事人不正当的拉票行为。在民主选举及民意测验之前，当事人进行非组织活动，为了拉选票而放弃原则，变向上行贿为向下行贿，采取请客送礼、打保票、乱许愿等，搞团团伙伙，拉帮结派。如果发生此类非组织行为活动并经调查核实，单位领导和上级组织应及时制止，并宣布此次民主选举、推荐或测验无效。否则，无异于助长这种新的不正之风的蔓延，使得民主选举、推荐或测验等变异，长此下去，将失去广大职工群众真正积极参与的热情及客观、公平、公正选拔干部的原则。

2、实行透明行政。美国大法官布兰代斯说过：“阳光是最好的防腐剂。”近几十年来，很多国家都制定了《政务公开法》、《阳光下的政府法》等，用法律规范行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。这些做法在预防腐败发生方面收到良好成效，值得我们借鉴。

首先，要推进政务公开。我们的党是全心全意为人民服务的党，我们的国家是人民当家作主的国家。胡锦涛总书记曾强调指出：“我们的领导干部要权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”我们所做的一切工作都是为了人民群众，没有必要向人民群众隐瞒实情。因此，除了涉及国家安全、国家机密等重大事项外，一切政务都应当向人民群众公开，满足公众的知情权。

其次，要推进所务公开。积极推进所务公开、财务公开等制度，进一步完善民主集中制，凡涉及研究所重大事项决策、部署等，都要向广大职工通气，在广泛征求群众意见的基础上，由党委会、所务会或党政联席会集体讨论决定。

3、实行财产申报和金融实名制度。一是实行财产申报制度。早在1766年瑞典公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况；美国规定，行政官员、议会议员、法官等15000名官员的财产必须公布；韩国1993年开始“阳光运动”，1993年2月25日金泳三总统率先公布个人财产，1993年5月27日韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”，规定自总统以下34000多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产。我院于1995年年开始实施“处以上领导干部收入申报”制，今年又开始实施“领导干部配偶、子女从业情况申报”制，取得了较好的效果，但目前只是由单位人事部门向上级组织汇报，并未向社会及单位职工公开，应逐步、逐级向社会及单位职工公开，接受社会及单位职工的监督。二是实行金融实名制度。大多数先进国家都规定，存款取款必须使用真实姓名。韩国1993年8月12日起实行实名制，同时清查匿名存款……此种做法值得我们借鉴。我国虽然已经实行了存款取款实名制，但目前还存在不少漏洞，应尽快完善，对匿名存款，也要逐步实施清查。

4、加强监督机制。对腐败现象实施监督主要有三大渠道，即舆论监督、群众监督和纪检监察审计监督。从近几年的实践看，这三种监督，由于缺乏健全的制度做保障，其监督作用发挥得不很充分，未能有效地的遏制腐败。

⑴ 加强舆论监督。舆论工具是党和政府的喉舌，是群众的呼声。然而，很长时间里，我们仅把舆论视为一种宣传工具，削弱了其“第三种权力”的作用。而先进国家普遍重视舆论监督，通过各种新闻媒体的报道、转播、调查、评论等，将各级官员都暴露在大庭广众之下。美国前总统尼克松曾抱怨：即使换一把椅子，也得小心翼翼，以免被新闻界抓住了口实。1919年3月列宁在俄共第八次代表会上提出：“党的各级报刊最重要的任务之一，就是揭露各级负责人的罪行。”之所以要赋予媒体这种权力，是因为新闻监督对腐败现象有着巨大的“震慑力”，与其他机制相比有着不可替代的特殊效应。因此，要加快制定新闻法及有关法规的步伐，给舆论监督创造一个民主宽松的社会环境。

⑵ 加强群众监督。监督权是宪法赋予公民的一项权力，加强群众监督也是发展社会主义民主的一项重要内容。小平同志讲：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”（邓选二卷292页）发展民主，实行民主集中制，引导群众有序参与民主选举、民主决策、民主管理及民主监督等，能够从根本上防止权力变异，是有效遏制腐败的利器。当然，发展社会主义民主及加强群众监督，不是一蹴而就的，应从实际出发，积极稳妥有序地进行，但也不能以各种理由为借口，延缓发展民主的进程。目前，科研单位的人员整体素质较高，在这方面可先行一步。如逐步提高研究所工会的实质性地位，在研究所发生或要进行的重大事件上、在涉及职工个人有关问题的处理上，要有工会的声音并有一定的表决权，使工会真正成为职工之家。

⑶ 加强纪检监察审计监督。在纪检方面，我党的中央纪律检查委员会，对初查有违法违纪行为的党员领导干部进行“双规”，即在规定的时间，规定的地点交代问题，实践证明是行之有效的。目前，中央又加大对地方纪委系统的领导，实行垂直管理模式，省纪委书记由中央派任，加强了党内有效反腐败机制。在取得一定经验的基础上，这一做法可以逐步向下推广试行。如，我院各研究所的纪委书记可由院党组或院纪检组直接任命，并使之常态化、制度化，能够起到对同级党委及领导班子的有效监督作用，也能对单位的内部监督起到加强的作用。在监察审计方面，现代国家的审计部门要么独立于行政、立法、司法之外，如日本、德国；要么隶属于立法机构，如美国、英国；要么隶属于司法机构，如法国、西班牙。这样，有助于他们公正、独立地进行审计。小平同志说：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”（邓选二卷292页）。而我国目前监督体系的设置尚不够科学，监督主体受制于监督客体，缺乏应有的独立性和权威性。因此，应加快监督体制改革的步伐，在法律上赋予监察、审计等反腐败部门为独立机构，防止查办案件时，尤其是查处党员领导干部时，需要通过所在单位、归口系统党政领导以及上级主管领导都有“否决权”的“分权”掣肘作用，使得监察审计人员敢于执法、公正执法。

5、加快反腐败立法。现代国家主要有预防性的廉政规范立法与惩治性的反腐败立法，前者如美国有“从政道德法”，英国有“荣誉法典”、“防腐败法”等；后者如美国有“1977年涉外贿赂法”，德国有“利益法”、“回扣法”等。这些法律规定，公务员禁止经商，禁止接受礼品，限制兼职，实行回避制度等。此种做法，也值得我们借鉴。今年5月，中纪委出台了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，为解决当前权钱交易案件中出现的新情况、新问题提供了及时、有力的法律依据，并与高法、高检将要颁布实施的司法解释相衔接。可以说，中纪委《规定》的出台，为反腐败立法奠定了坚实的基础。

反腐败是一项系统工程，自上而下建立一套反腐败的惩防体系，反腐败立法是重中之重。目前，绝大多数地方、部门和基层单位都出台了诸多防治腐败的政策法规及规章制度。如财政部出台了《政府采购法规》，实行大额科研设备、物资集中采购、招投标制度，以及重大工程项目建设公开招投标制度、科研经费管理办法、国库集中支付管理办法等，在反腐败工作中均取得了阶段性的成果，对遏制腐败发生起到了巨大的作用。但由于缺少最高层面的立法，仅靠地方、部门和基层单位出台的政策法规及规章制度，这套惩防体系就显得较为薄弱，在一些地方、部门、行业等利益的驱使下，这道防线易被突破；再者近年来出现的“上有政策，下有对策”已经习以为常，一些行为不端分子会很快产生“抗药性”，并逐步发展为“变通性”，以期寻找并适应新形式的腐败需求。

尽管中国不能完全照搬西方的政治制度，消除腐败要结合中国的国情，但我们相信，民主、法治与先进有效的制度是反腐败的关键所在，也是构建和谐社会、和谐研究所的基础所在。继承和发扬我党的优良传统，同时又吸收借鉴发达国家的先进经验，通过创新发展，建立健全比较有效的反腐败机制，治标又治本，才能够真正做到长治久安，“将一个筐里烂了的桃子挑出来，扔出去，从而保持整筐桃子的新鲜。”

2007年7月12日