加强制度建设 遏制科研腐败

中国农科院作物科学所  李巨光

制度是明确规定并须共同遵守的办事规则、程序或原则，具有强制性的制约和监督作用。制度建设是有效防治科研腐败的根本途径；是营造良好的科研生态，促进科研事业健康发展的的必然要求和关键环节；也是进一步加强和改进我国科研管理的执政能力，提高科研从业人员拒腐防变能力的重要保证。加强科研管理的制度建设，有利于铲除滋生腐败的土壤和条件，把科研腐败减少到最低程度。

本文通过分析科研腐败的现象及其制度性成因，从建立健全制度体系和配套管理机制两个方面，探讨防治科研腐败的途径和方法。

一、科研腐败的种种表现

腐败的本质是权力寻租，是对权力的滥用，是违反法律法规和规章制度的有害行为。科研腐败是这种违法违纪行为在科学研究领域中的一种表现。科研腐败从行为主体上分为科研工作的从业人员、学校和科研单位及其领导以及科研主管部门的工作人员。科研腐败行为从表现形式上分为违法、违纪和违反科研道德等三类。严格地说，弄虚作假、抄袭、剽窃和违反科研道德本身不属于科研腐败概念，这里之所以列入科研腐败的范畴，一是考虑一些学校和科研单位及其领导者对这些行为的漠视和包庇；二是因为其与违法违纪者骗取科研项目、经费及破坏学术生态等密不可分，为了便于分析科研腐败的制度性成因及其防治途径和方法，故在此谈谈个人见解。

1、违法行为

为了争取科研项目和经费、获取学术荣誉和资格（如院士、博导、职称等），少数腐败分子不择手段向政府管理人员和项目评审专家行贿，进行权钱交易，制造权力寻租。

一些学校和科研单位为了获取和保持科研工作所需的稀缺资源，如单位排名、资质、学位点、重点学科、研究基地、重点实验室等“单位利益”，有意包庇本单位弄虚作假的成员，掩盖学术丑闻，干扰对科研腐败行为的查处。

2、违纪行为

少数腐败分子为了骗取科研项目管理部门及其领导和评审专家的信任，弄虚作假、抄袭、剽窃和占有他人科研成果，通过不正当手段获取国家科研经费。

科研主管部门的工作人员和评审科学家私下透露评审结果或串票，操控学术评选活动。有的科研领域“学霸”、“学阀”之风严重，破坏了科研的正常秩序和制度的贯彻落实。

一些课题组把科研经费当作自己的“私有财产”、“个人腰包”，想方设法用钱，购买车辆和电脑，置办办公用品等。尤其是年底和结题前，个别人更是变通手段拿科研经费买房子、上保险、办公司，甚至直接旅游消费，浪费和侵吞科研经费。

3、违反科研道德行为

近几年，在社会不良风气的影响下，一些科研人员在名利的诱惑面前，不顾科研工作职业操守，心浮气躁、争名夺利、急功近利，不专注科研，做基础研究的不进实验室，做应用研究的不深入科研工作一线。不坚持严肃的科学态度和严密的科学方法，不甘心默默无闻地潜心搞科研，喜欢“虚拟”、“仿真”，做一些毫无意义的“研究” ，制造“学术泡沫”，造成科研成果粗制滥造、低水平重复。

一些有较高学术水平和学术声望的专家，主要精力不是用来做科研，而是争科研经费公关的“项目老板”，利用自己的声望和人脉关系，专门从事“跑部钱进”课题“研究”，自己掌控科研经费，课题则“转包”给朋友、同事或自己带的博士生、硕士生去做。待到出书出成果时，“项目老板”就挂个名，这样，既占了别人的科研成果，又为自己争取更多项目积攒了资本。之所以称其为老板，是因为他们将科研变成了经营，科研项目成为他们“圈钱”的工具。更有甚者，他们本身并不参与科研工作，但他们非常有门路，跟有关方面有着非同寻常的关系，拿着别人的科研成绩申请经费，人们戏称他们为“科技经纪人”。这些人的所为使申请科研项目越来越像产业界的经营行为，不是为了学术研究而申请项目，而是把获取经费是作为资本积累，进而争取更大的科研项目，获取更多的科研经费。在他们的“公关活动”中，某些“潜规则”大行其道，严重地败坏了科研生态环境。

虽然科研腐败行为只是少数人所为，但其危害极大，严重影响我国科技界的学风建设和创新能力建设。在我国科研经费本来就很紧张的情况下，打着科研的幌子圈钱，使有限的科研经费没有全部用在刀刃上，造成科研经费严重流失，科技资源利用率下降；破坏了学术科研的公平竞争环境，并引发学术危机和科研的诚信危机，进而产生科研腐败。

二、产生科研腐败的制度性成因

产生科研腐败的原因是多方面的，从制度建设角度分析，产生科研腐败的原因主要包括制度体系本身不完善及其配套管理机制不健全两个方面。

㈠制度缺陷

从制度体系层面看，产生上述科研腐败的主要原因：一是现有管理制度不配套；二是某些制度的缺失。

1、制度的漏洞滋生了学术腐败的土壤

由于人才选拔、考核激励、职称评审、学位点评估、成果评价和项目评审等制度过多看重显性的量化指标（如论文的数量，忽视科研人员的基本素质和潜能指标），以及制度本身的不健全，为不安心搞科研的人提供了学术腐败的土壤，为弄虚作假和粗制滥造打开了方便之门。

另外，科技界的官本位制度，使得科研、教育机构变成了官场的一部分，科研人员名为学者，实为学官。因此，官场腐败导致科研腐败，也必然要包庇科研腐败。

2、制度体系的不完备

应该说，科研项目和成果管理部门制定的管理制度不可谓不多，覆盖了项目申请、课题评估、经费管理和成果管理等各方面，也取得良好的成效。但在以下两个方面仍有改进的必要，一是评审专家参与方式和评审的权威性、独立性不够。现在绝大多数的科研项目和成果评审，多是由主管部门组织相关专家进行评审。由于参评专家是受主管部门的委托进行评审，评审结果要对主管部门负责，评审的独立性较差。另外，由于评审工作受主管部门的领导，不可避免地为权力干扰评审的客观性提供了可乘之机。二是评审的公平性、公开性不够。现在的管理办法只注重申报信息和评审结果的公布，而评审依据不透明，更谈不上申请人对评审过程的监督。

科研管理部门将主要精力放在制定制度和执行制度，轻视或无暇顾及对制度的执行情况的评估与制度的修改完善，以及缺乏独立监督部门专业性的制度效能的监督，是造成科研腐败的一个主要原因之一。

另外，监督惩处制度的不健全，如缺乏对科研腐败行为的界定和惩戒的具体条款，是造成对科研腐败行为查处不力的一个主要原因。

㈡管理机制不配套

按系统论的观点，机制就是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度组成的系统中，制度的相互作用和实际运行构成有效的管理机制。防治科研腐败不仅需要完备的制度体系，还需要与之相配套的管理机制，才可使这些制度充分发挥其功效。管理工作的不适应或者违背制度规定，必将造成管理的混乱，给腐败行为的产生提供机会和条件。科研管理工作中与制度不配套的管理机制主要有下列几点：

1、有规不依

许多管理者，尤其是一些领导干部认为制度是管制他人的，自己是管理者，于是习惯于自行其是，我行我素，更有甚者独断专行，肆无忌惮地违反和破坏制度。他们歪曲创新含义，把按制度办事看成是“死板”，认为制度是形式上的和空乏的，不具有严格的、具体的约束力，而把不按制度行事看作“务实”、“创新”。更有少数人无视制度的强制性和约束性，公然违背制度规定，谋取私利。

2、监督不力

制度的有效贯彻有赖于切实而强有力的监督，监督无力将使制度不能产生其应有的效能。监督不力固然有制度不完备的因素，但监督的执行力不足也不可忽视。由于科研腐败行为牵扯到科研主管部门和腐败分子所在单位，这种连带关系和单位保护主义是科研腐败行为迅速蔓延扩散的主要原因。

3、惩处不当

目前，我国对科研腐败行为的查处存在两个方面的问题：一是缺乏适当的处理机制，不尊重科学研究本身的规律，缺乏充分事实依据的学术批评，从而导致腐败分子未能得到适情处理或者无辜的被指控者得不到合法保护；二是惩处的力度不够，目前大多对科研腐败行为的处理只是追回科研经费、撤职降级，而开除公职的很少，法办入狱的几乎没有，使腐败者有恃无恐，心存侥幸心理。

4、权力对制度的干扰

由于科研项目和成果的评审是由主管部门组织受聘专家进行的，这就给权力机关和个人提供了干预评审结果的温床。由于评审专家缺乏独立性，为了能再次受聘参加评审而获取信任和信息资源，为了申请项目的某些“关照”，评审专家不可能不接受某种暗示，从而使权力左右评审结果。

这表明，现行的科研管理制度抗干扰能力较差，这有制度本身的原因，也有执行制度的人为原因。权力对制度的干扰是造成科研腐败的主要原因之一，如果得不到较好的治理，制度再完备、反腐败的措施再多，也毫无用处。

三、加强制度建设，完善配套机制

有效地防治科研腐败，应从加强制度建设和建立健全配套机制两个方面着手进行。

1、完善制度体系，增强制度的有效性

加强制度建设应注重发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。完整的制度体系，应是一个闭合的、相互关联的；既有分工，又相互联系、协调配合的制度系统，缺少任何一部分都会造成结构、功能的缺失。加强科研管理制度建设，要针对科研管理中的项目审批、经费监控、结题验收和成果评审等易产生腐败行为的关键环节，制定一套决策、执行和监督的制度体系，有效预防腐败行为的产生。

将项目和成果评估、职称评审职能从行政主管部门中分离出来，建立权威、独立的评审机构，实行公正、公平、公开的同行专家评审制度，强化“同行认定”在评审中的作用，完善科研管理的决策和评价机制，建立铲除行贿受贿、权力寻租的土壤。

从长远和根本来说，科技界的自律更为重要。防治科研工作者不端行为，要充分发挥行业自律的作用。学者自己内心的道德谴责是对学术腐败者最严厉的惩罚，学者诚信的恢复是确保学术清洁的前提。通过制定科研工作者“自律公约”、“道德规范”或“行为准则” ，建立和完善科技人员诚信制度。在科研工作者中旗帜鲜明地提倡科学道德，强化维护科学尊严的自律意识，坚决反对、抵制科研工作中的不端行为，形成求真务实的科学学风、严肃认真的科学行为规范，不断净化科技界的学术环境，维护科技工作者的良好社会形象。

为大力倡导学术批评，积极推进不同学术观点之间的自由讨论、相互交流与学术争鸣，应建立和培养公开、实名、负责的学术评议制度。以学术为中心，以文本为依据，以理服人，正当行使学术批评的权利，并承担相应的责任。正确区分学术辩论和对科研腐败的指控，也是建立良好科研生态环境的重要组成部分。

2、完善监督制度，营造公平竞争的良好学术氛围

建立健全科学合理、具体实在、切实可行的制度，是制度建设的客观要求。而建立健全制度执行过程中的监督制度，是制度有效性的重要保证。建立一套公平、公正、透明的研究经费的审批、划拨、使用、结算等各个环节和科研成果评审的强有力的监督和惩戒制度，可以更好地促使科研管理部门和评审专家自觉地、正确地履行职责，提高管理工作的效能，使腐败行为在“阳光”下无法施展。

另外，应建立科学、专业的科研腐败监督、调查制度。科研腐败行为涉及许多专业性问题，单靠纪检监察检察机关不能迅速认定违法违纪事实，需要相关专业的专家的大力支持。一个查处科研腐败行为的外部专业性调查机构的参与，有助于建立公平的规则和权威的机制来维护我国科学研究的道德诚信。

3、加大执行力度，严惩腐败行为

制度的生命在于执行，依靠制度惩治和预防腐败，更突出、更重要的是管理制度的认真执行，不给腐败分子以可乘之机。防治科研腐败必须加大惩处的力度，对腐败分子产生震慑作用，要使他们始终面临巨大的心理压力，培育强烈的“伸手必被捉”的自我认知。

惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。

4、完善领导责任制，建立问责制

现实表明，各级领导既是反腐倡廉的主导力量，也是腐败问题容易滋生的群体。如果各级领导，特别是一把手不能真正重视制度建设，不能带头执行制度，制度建设将是一句空话。

加强制度建设，防治科研腐败，必须有强有力的领导，特别是要明确单位领导是反腐倡廉建设的第一责任人。通过建立健全科研主管部门的领导责任制，强化对立项评审、执行验收、成果判定等管理环节的管理和领导监控；通过建立健全科研单位的领导责任制，加强对申报项目、科研过程等环节的管理，以及对科研人员的反腐倡廉教育。同时，通过建立科研管理的问责制，增强有关人员在项目审批、课题执行、验收评估等环节的责任意识，以及责任的追究机制，让所有腐败行为都承担相应的责任，付出必要的成本。

同时，将责任制、问责制与领导干部的民主监督、警示教育、任中考核、离任审计等各项制度紧密结合起来，形成一种领导干部不敢腐败、不能腐败、不想腐败的廉政氛围。

5、完善科研道德教育制度，提高科研队伍整体素质

完善制度体系，加强监督惩处，必须与提高科研工作人员和管理人员的思想素质，增强抵御科研腐败的自觉性相结合。为从源头上防止不端行为的发生，应建立和完善科研道德教育制度，在高等院校和研究机构设立有关科学研究诚信的必修专门课程和培训项目，给学生和科研从业人员讲授有关科学诚信的道德规范和处理科研腐败的有关制度和法律、法规，培育“坚持真理、诚实劳动、亲贤爱才、密切合作”的职业道德和“献身、创新、求实、协作”的科学精神，不断提高科研工作者的思想素质，打造一支具有较高素养、较高科研能力水平的科研工作者队伍。

构建科学完善的制度体系和与之相配套的管理机制，实现制度在更高层面的系统整合，是综合防治科研腐败的根本要求和治本措施。随着各项法律法规、管理制度和措施的逐步完善，通过政府管理部门和科研工作者的共同努力，科研腐败行为必将得到遏制，良好的科研生态环境必将建立起来。